Svart 4 oktober för klimatet, eller?
4 oktober 2019. I Luxemburg träffas EUs miljöministrar för att fastställa unionens besked till det årliga mötet med FNs klimatkonvention UNFCCC i Santiago i Chile i december. Parallellt möts i Montreal medlemsstaterna i ICAO, FNs luftfartsorgan, för att dels besluta om klimatkompensationssystemet CORSIA, dels förslag om att ta fram en långsiktig målsättning för organisationens klimatarbete.
I efterhand går det att konstatera att inget av fredagens möten ledde till några konkreta framsteg. Svarta oktober?
I Luxemburg lyckades en handfull regeringar från i Central- och Östeuropa förhindra att EU i Santiago lovar världen att skärpa det klimatmål (NDC = Nationally Determined Contribution) som unionen lämnade inför klimatkonferensen i Paris 2015. Det löftet är att mellan 1990 och 2030 minska utsläppen med 40 procent.
En stor majoritet av länderna ville anta Kommissionens förslag om klimatneutralitet senast 2050 som nytt åtagande, och samtidigt höja utsläppsmålet för 2030 till 50 eller 55 procent. Men när ministerrådet ska besluta om den här typen av ställningstaganden bestämmer inte majoriteten, det är koncensus som gäller. De progressiva staternas förslag att inför FN-mötet lova att ”enhance” (=förstärka) unionens åtaganden stoppades. Istället lovar EU nu endast att ”update” (=uppdatera) löftet från 2015. I gengäld säkrade man dock en direkt referens till den rapport om vad som krävs för att maximera den globala temperaturstegringen till 1,5 grader som IPCC, FNs klimatpanel, publicerade för ett år sedan.
Frågorna kommer återigen att tas upp när unionen stats- och regeringschefer möts 12-13 december. Eftersom även FN-mötet i Santiago avslutas på Luciadagen har dock EUs möjligheter att driva på i Chile spelats bort. Att EU nu tvekar kommer rimligen att försvaga unionens möjligheter att agera i Chile, vilket i sin tur riskerar att ytterligare bromsa det redan avstannande globala klimatarbetet.
——————-
Om utfallet i Luxemburg var svagt var resultaten i Montreal inte mindre oroande. Två huvudpunkter skulle avgöras vid ICAO-kongressen, dels framtiden för klimatkompensationssystemet CORSIA (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation), dels frågan om ett långsiktigt klimatmål för det internationella flyget (internationellt flyg omfattas inte av Parisavtalet, och därför finns det inget långsiktig mål).
Beträffande den sista frågan kom kongressen inte längre än till en uppmaning att sätta upp frågan på dagordningen till nästa kongress 2022.
När det gällde CORSIA var den stora frågan på förhand hur EU-länderna skulle agera för att försvara rätten att behålla flygtrafiken inom EES (EU28 + Island, Lichtenstein och Norge) inom utsläppshandeln. Striden kring detta berör samtidigt möjligheten att beskatta flygbränsle även sedan CORSIA har börjat fungera (EU-länderna har förklarat att de vill delta redan från 2021).
Istället kom dock diskussionen att domineras av en helt annan konflikt, som efter rätt mycket tumult (slutna omröstningar m.m.) slutade med att en handfull länder – med bjässarna Kina, Indien, Ryssland och Brasilien i spetsen – förklarade att de inte vill vara med i CORSIA. Tidigare har bilden varit att dessa länder tänkt sig att gå med i CORSIA först i en senare fas, fr.o.m. 2027. De signaler länderna nu sände ut, innebär snarare att de över huvud taget inte tänker gå med.
Om Kina, Indien, Ryssland och Brasilien nobbar CORSIA-projektet, betyder detta rimligen att även en del andra aktörer, överlägset viktigast naturligtvis USA, i sinom tid hoppar av. Frågan är helt enkelt om CORSIA längre finns när ICAO nästa gång håller kongress.
Kinas sätt att kritisera CORSIA förde klimatdiskussionen tillbaka till Rio 1992 och Kyoto-avtalet. Fundamentet i dessa bägge överenskommelser var CBDR, Common But Differentiated Responsibility (gemensamt men differentierat ansvar), en princip som tydligast återspeglas i Riokonventionens indelning av världens länder i Annex I-länder resp. icke-Annex I-länder. Denna uppdelning kom senare till utryck i Kyotoprotokollet där krav om utsläppsminskningar endast riktades mot Annex I-länder, dvs. USA, Kanada, Japan, Australien, Nya Zealand samt alla europeiska länder (inklusive Ryssland, Vitryssland och Ukraina). I debatten återknöt Kina till uppdelningen genom att hävda att CORSIA enbart gynnar OECD-länder, medan utvecklingsländer med snabbt växande luftfart missgynnas (en anklagelse som faktiskt är rätt svår att förstå eftersom kompensationskraven kommer att vara lika stora på flygbolagen oavsett tillväxt).
Paris-avtalet 2015 innebar att Annex I-tänkadet övergavs. Efter Paris gäller istället att alla länder måste bidra (även om kraven måste ställas olika på olika länder). CORSIA fullföljer denna princip.
Detta ändrade synsätt sade sig Kina nu inte längre acceptera, utan ansåg att olika modeller skulle tillämpas på industri- respektive utvecklingsländer. Och fick stöd från Ryssland, Indien etc.
I konsekvensens namn ansåg Kina dessutom att medlemsstaterna själva ska få avgöra både nivån på kompensationskraven och vilka kompensationsåtgärder som ska tillåtas.
Fredagens magplask ger således skäl att fråga sig om CORSIA-processen har nått sin slutpunkt. Finns CORSIA längre?
Kanske var det osäkerheten kring detta som gjorde att EU och dess medlemsstater avstod från att lyfta konflikten mellan CORSIA och EUs utsläppshandeln. Som jag konstaterade i en tidigare blogg är det knappast ett alternativ att låta flyget mellan EES-länderna omfattas av både CORSIA och utsläppshandeln. Den artikel 18 under punkt 17 som ICAO-kongressen antog måste sägas vara tydlig med att EU därför, om EU-länderna kliver in i CORSIA, måste lyfta ut flyget ur utsläppshandeln (och förmodligen även dessutom ge upp alla tankar på att beskatta flygbränsle för internationell trafik).
Efter omröstningen markerade Finland, EUs nuvarande ordförandeland, i allmänna ordalag att medlemsstater i ICAO har rätt att, så länge alla flygbolag hanteras på samma sätt, upprätta sina egna regelverk, dvs. behålla flyget inom utsläppshandeln:
”One of the principles of the convention is that each contracting state may apply, on a non-discriminatory basis, its law and regulations to all aircrafts operating within its jurisdiction. The principle also applies to environmental measures such as the ones we have in the European Union and its member states.”
Efter ICAOmötet har både transportkommissionären Violeta Bulc och den svenska infrastrukturministern Tomas Eneroth (S) hävdat att EU inte bara kan behålla flyget i utsläppshandeln. Eneroth menar dessutom att CORSIA-reglerna inte hindrar att flygbränsle beskattas. Hur denna syn skulle vara förenlig med kraven i ICAO-beslutet, som förbjuder andra styrmedel än CORSIA, är dock inte helt enkelt att förstå.
En förutsättning för att plocka ut flyget ur utsläppshandeln är dock att både Europaparlamentet och EUs regeringar är överens om åtgärden. Om parterna inte kan enas (parlamentet har hela tiden slagits hårt för utsläppshandeln och hårt kritiserat CORSIA), gäller nuvarande text i utsläppshandelsdirektivet. Den innebär inte bara att flyget stannar kvar inom utsläppshandeln, utan dessutom att systemet fr.o.m. 2024 automatiskt utvidgas till att gälla all flygtrafik till/från flygplatser inom EES, alltså inte bara (som idag) flyg mellan dessa flygplatser. Bäddat för internationella konflikter, med andra ord.
Så ser det enbart mörkt ut?
När det gäller EUs långsiktiga klimatmål och eventuella skärpningar av målet för 2030, finns sannolikt lösningen i den pågående förhandlingen om MFF, Multi-year Financial Framework, EUs sjuåriga budget 2021-2027. Om de rikare medlemsstaterna är beredda att kanalisera ännu större belopp till t.ex. Polen och Tjeckien, rimligen öronmärkta för att underlätta klimatomställningen, kommer det säkert att gå att nå enighet om en skärpning av EUs klimatpolitik, förhoppningsvis redan vid toppmötet i december. Men då gäller det att t.ex. den svenska regeringen väljer rätt taktik och rätt argument.
I fredags försökte Isabella Lövin övertyga polackerna om behovet av en tuffare klimatpolitik med hänvisning till diverse larmrapporter. Inget fel i det, men det är knappast okunskap om klimatsituationen som ligger bakom den polska positionen.
För att den svenska regeringen på hemmaplan ska lyckas med klimatpolitiken krävs en politik för minskade ekonomiska klyftor och social trygghet. Om regeringen inte lyckas övertyga på dessa områden, är den knappast heller förmögen att driva en framgångsrik klimatpolitik. Ungefär samma gäller på europeisk nivå: De ekonomiska klyftorna inom unionen måste minskas och klimatpolitikens bördor fördelas efter bärkraft – annars bromsas klimatpolitiken upp.
Beträffande globala överenskommelser om flyget ser prognosen tyvärr mörkare ut. Att man i Paris 2015 enades om att lägga flyget utanför Parisavtalet och överlåta ansvaret till ICAO, framstår alltmer som ett ödesdigert misstag. ICAO bildades för att främja och underlätta flygtrafik och arbetet domineras av flygintressena.
Hej Anders!
1. I teorin kan en kollaps för CORSIA göra det lättare för utsläppshandel och bränslebeskattning, men för att effektivt kunna dämpa de globala utsläppen krävs säkerligen internationella överenskommelser.
2. Att Chicagokonventionen (som ICAO-samarbetet vilar på) skulle förbjuda bränslebeskattning är en myt. Det finns en ICAO-resolution från 1993 med ett förbud, men denna resolution har många länder, bl a Sverige, reserverat sig emot. Det betyder att vi inte behöver respektera reglerna i resolutionen. I EUs energiskattedirektiv, ETD, finns ett förbud för medlemsstaterna att beskatta drivmedel för internationellt flyg, men det verkligt svåra hindret för flygbränslebeskattning finns i en del av de tusentals s.k. flygserviceavtal som EUs medlemsländer direkt eller via EU slutit med omvärlden. Viktigast är ”Open skies”-avtalet med USA. Enligt detta avtal får EU-länderna inte beskatta flygbränsle som tankas på USA-registrerade plan, såvida inte USAs regering gett klartecken. Inrikesflyg är dock undantaget alla avtal och regleringar, och i ETD finns dessutom en öppning som innebär att två eller flera medlemsstater kan avtala om att beskatta bränsleanvändning även för plan som flyger mellan de avtalsslutande länderna. Detta är en lösning som för närvarande diskuteras mellan ett antal medlemsstater.
Jag tycker att det ser ut som att det finns utrymme för fler länder att signalera att de inte vill delta i CORSIA. Då öppnar sig väl vägen lättare för utsläppshandel för allt flyg till/från dessa länder och beskattning av bränsle tankat i dessa länder? Ett intryck jag får är att Finland och Sverige vill trotsa ICAO:s beskattningsförbud. Bra i så fall.
”I gengäld säkrade man dock en direkt referens till den rapport om vad
som krävs för att maximera den globala temperaturstegringen till
1,5 grader som IPCC, FNs klimatpanel, publicerade för ett år sedan.”
Det vänligaste man kan säga om den referensen är att den är en Pyrrhus-seger.
Men faktiskt är det en fortsättning av dimspridningen från Paris.
Alla med koll på siffrorna vet att 1,5 grader kräver _globalt nollutsläpp_
inom något decennium.