Skogspolitikens malström
”Malström, Tidvattensström, en våldsam hvirfvelrörelse i vattnet i trånga sund, framkallad af ebb och flod. Föremål, som kommit in i en sådan vattenhvirfvel, dragas mot dess midt och sugas där ned under vattenytan. Dessa hvirfvelströmmar uppnå ibland mycket stor hastighet och kunna bli farliga för seglare, obekanta med de lokala förhållandena.” (Nordisk familjebok, 1912)
Att den svenska skogspolitiken sedan några år tillbaka befinner sig i ett tillstånd av permanent hårda och snarast växande konflikter, beror inte på att de inblandade aktörerna tillhör ett mera illvilligt, korkat eller intellektuellt inkrökt släkte än befolkningen i övrigt. Konflikterna är en konsekvens av de regler som gäller på den spelplan politikerna har skapat åt skogspolitikens aktörer.
Så länge spelplanen och regelverken inte förändras, måste man därför räkna med att konflikterna kommer att bestå, och sannolikt fördjupas.
Så här kan det inte fortsätta. Politiken måste gripa in. Och ändra reglerna. Ändra logiken. Så att de inblandade får motiv att agera ansvarsfullt. Så att vi får en skogspolitik som fungerar.
Annars? Malströmmen.
——————————————————————-
Osäkerheten handlar inte om målen. Miljömålet ”Levande skogar” fastställdes 1998 och har sedan dess, utan mycket väsen, överlevt flera översyner utan att ändras med så mycket som ett skiljetecken:
”Skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion skall skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas.”
Ungefär samma formuleringar återfinns i skogsvårdslagens portalparagraf.
———————————————————————
En första förklaring till konflikterna är att politiken aldrig har vågat eller orkat gå bortom de ”poetiska” målformuleringarna.
Det har förvisso formulerats och beslutats om etappmål etc, men den konkreta innebörden har politiken aldrig beskrivit: Hur ska det se ut i skogen när vi är framme? Hur vet vi om vi har lyckats?
Så länge denna konkretisering saknas går det faktiskt egentligen inte att uttala sig om huruvida utvecklingen går åt rätt eller fel håll.
Medan politiken legat lågt har alla tänkbara aktörer tagit tillfället i akt att kliva in och lansera sina egna, hemsnickrade versioner om vartåt den beslutade politiken egentligen syftar. Genom att spegla den verkliga utvecklingen mot den egna, hemsnickrade målvisionen, har alla parter, i eget syfte, kunnat leda i bevis att utvecklingen varit oerhört positiv, alternativt fullständigt förfärlig.
Är någon förvånad över att dessa förhållanden leder till att kriget fortsätter? Kan man ens moralisera över parternas agerande?
————————————————–
Den andra huvudförklaringen till de allt värre konflikterna finns i principen ”frihet under ansvar”, som innebär att de skogspolitiska målen är tänkta att komma att nås mer eller mindre automatiskt, åtminstone utan att staten (mer än marginellt) ingriper.
När det gäller målet i skogsvårdslagen att skogen ska brukas så att den ger god avkastning sammanfaller samhällsintresset med markägarintresset – behovet av statliga ingrepp är måttligt.
Beträffande miljömålet fungerar det i stort sett tvärtom – konflikten mellan samhällsintresset och markägarnas behov/önskemål om god avkastning är uppenbar, i varje fall på kort sikt. Principen ”frihet under ansvar” leder till att det i lagstiftningen nästan inte finns några som helst tvingande krav. Signalen till näringen är att miljöhänsyn är att betrakta som en hobby, i bästa fall en affärsidé.
Gapet mellan det politiska målet och myndigheternas (mycket begränsade) möjligheter att agera förväntas skogsnäringen själv fylla, trots de extrakostnader detta innebär.
Hur kan någon föreställa sig att en lösning som systematiskt belönar den som inte tar sitt ansvar ska kunna fungera? Allvarligt talat: Hur dum och naiv får man vara?
——————————————————————
Ett sätt att försöka överbrygga gapet mellan å ena sidan den politiska målsättningen och frånvaron av regler, å andra sidan skogsnäringens företagsekonomi, är certifieringssystemen FSC och PEFC. Med trovärdiga certifieringssystem kan marknaderna (och därmed ekonomin för den svenska skogsnäringen) säkras trots de ökade kostnader högre miljöambitioner innebär.
Att alla stora skogsbolag klivit in under FSC-paraplyet har ökat deras kostnader, men inträdet har varit frivilligt, vilket rimligen måste tolkas som att de anser att den ekonomiska vinningen är större än kostnaden (till vinningen räknar de eventuellt även frånvaron av statlig reglering).
Det ekonomiskt mest krävande villkoret i FSC-reglerna är förmodligen att certifierade markägare måste undanta s.k. nyckelbiotoper från avverkning. I Controlled Wood-reglerna, som anger villkor för att slutprodukter (papper, möbler etc) ska kunna märkas med FSC-loggan, är kravet att märkta produkter inte får innehålla fibrer från nyckelbiotoper.
Anslutningen till dessa regler betyder att alla stora virkesköpare bojkottar virke från nyckelbiotoper. Att bolagen håller fast vid FSC och bojkotten går inte att tolka på annat sätt än att de har bedömt att de kostnader reglerna innebär är lägre än den vinst man gör på märkningen.
Ingen riksdag, ingen regering, ingen myndighet har i sammanhanget tvingat skogsbolagen till någonting. Det finns inga lagar som tvingar någon markägare att avstå från att avverka nyckelbiotoper, inga lagar som tvingar de stora skogsbolagen att bojkotta virke från nyckelbiotoper. Det är ett vägval näringen själv gjort.
Det stora hotet mot företagens möjligheter att fortsatt tjäna pengar på sin FSC-märkning finns hos bolagen själva. Skulle de påträffas ”med brallorna nere” – att det visar sig att deras rutiner för att hålla virke från nyckelbiotoper borta från sina produkter inte fungerar – varför ska då de kunder som kräver FSC-produkter av omsorg om sin miljöprofil – TetraPak, IKEA etc – välja att köpa svenskt virke? När detta val innebär en risk för att de själva får löpa gatlopp i media för ”greenwashing”, lurendrejeri? Varför?
Det är sådana tankar som väcks när man läser det besynnerliga remissvar branschorganisationen Skogsindustrierna lämnat över Skogsstyrelsens förslag att myndigheten ska upphöra att registrera nyckelbiotoper i samband med att man granskar avverkningsanmälningar.
Här några rätt anmärkningsvärda formuleringar från den organisation som ska tillvarata skogsnäringens möjligheter att tjäna mera pengar på att lova sina kunder att de produkter de köper är fria från fibrer från nyckelbiotoper:
”Effekten av nuvarande tillämpning blir att stora arealer lämnas obrukade utan att någon avvägning sker mellan samhällsnyttan med att bruka skogen i en grön omställning och bevarande av biologisk mångfald.”
”Registreringen av nyckelbiotoper får stor ekonomisk påverkan för den enskilde skogsägaren, samtidigt som den skapar negativa incitament för skapandet av naturvärden i skogsbruket.”
”Skogsindustrierna anser att i de fall en markägare inte kan eller vill undanta en nyckelbiotop som frivillig avsättning måste markägaren
- få ersättning genom att ett formellt skydd inrättas eller
- få råd kring hur skogsbruk kan ske med hänsyn till naturvärden och lagkrav.”
Redan idag har de stora, FSC-märkta företagen (StoraEnso, Holmen, SCA etc) rimligen svårt att klara löftet att det inte ska finnas fibrer från nyckelbiotoper i deras FSC-märkta produkter. Blir denna uppgift enklare om Skogsstyrelsen inte längre hjälper dem?
Varför är Skogsindustrierna så angelägna om att bryggan mellan miljömålet i skogen och företagens behov av lönsamhet rivs?
————————————————————————
I media har Skogsstyrelsens identifiering av nyckelbiotoper beskrivits som ett övergrepp mot enskilda markägare. Men den aktör som vägrat att köpa virket från nyckelbiotoperna är skogsindustrin, inte staten eller Skogsstyrelsen! Och det är inte bara de FSC-märkta bolagen som medverkat i bojkotten av nyckelbiotopsvirke – det har även samtliga landets skogsägarföreningar!
Varför? Därför att bojkotten har varit ekonomiskt lönsam för skogsnäringen som helhet. Tack vare FSC-certifieringen har svensk skogsnäring som helhet stärkt sin marknadsposition och kunnat tjäna mera pengar. Vinsterna av detta har på ett eller annat sätt spridit sig till varenda skogsägare. Problemet är att näringen inte velat kompensera de markägare som haft en särdeles hög andel nyckelbiotoper på sina ägor. Istället har man underblåst hetsen mot Skogsstyrelsen.
Fegt och ynkligt? Tja, kanske inte svenskt näringslivs bästa stund, om man säger…
—————————————————-
Tyvärr har skogsnäringens motpart inte nämnvärt bidragit till att lösa konflikten.
Visst är nyckelbiotoper viktiga för att klara miljömålet i skogen.
Av Naturskyddsföreningens remissvar över Skogsstyrelsen förslag kan man dock få intrycket att möjligheterna att nå miljömålet i skogen i stort sett fullständigt hänger på att Skogsstyrelsen fortsätter att registrera nyckelbiotoper. Så är det naturligtvis inte.
Redan reglerna i miljöbalken 12:6 innebär att en markägare är skyldig att informera myndigheten om en nyckelbiotop kan påverkas av en skogsåtgärd (inte enbart slutavverkningar). Ovanpå det ligger, som sagt, skyldigheten för virkesköparna att garantera att det virke de förmedlar till de FSC-märkta skogsindustrierna inte innehåller virke från nyckelbiotoper. Sammantaget borde dessa bägge regler stoppa i stort sett varenda avverkning av nyckelbiotoper, oavsett om Skogsstyrelsen registrerar nyckelbiotoper när de granskar avverkningsanmälningar eller ej.
Möjligen för denna diskussion tillbaka till hur olika aktörer väljer att tolka miljömålet ”Levande skogar”. Om man anser att målets innebörd är att alla befintliga nyckelbiotoper ska undantas från avverkning, så är ju den ändrade hantering Skogsstyrelsen förbereder självklart ett bekymmer.
Har man ett vidare synsätt, och snarare föreställer sig att miljömålets syfte är att säkra den långsiktiga naturliga dynamiken i skogslandskapet – då är inte varje nu existerande nyckelbiotop omistlig. Då handlar det om att skapa ekologiskt fungerande skogslandskap där sättet att förvalta de brukade arealerna är lika betydelsefullt som att undanta nyckelbiotoper.
———————————————————————–
En faktor som ständigt späder på konflikten i skogen är de skevheter kring intrångsersättning som fortfarande finns kvar.
Den ena gäller artskyddsförordningen. Denna lagstiftning baseras på art- och habitatdirektiven som Sverige antog i samband med EU-medlemsskapet (hett efterlängtat inte minst av skogsindustrin…).
Reglerna innebär att en myndighet (länsstyrelsen eller Skogsstyrelsen), utan att betala ersättning till markägare, kan stoppa en planerad skogsbruksåtgärd vid misstanke att åtgärden kan försämra förutsättningarna för någon av de arter som tas upp i förordningen. Under de senaste åren har det pågått ett antal uppslitande konflikter kring detta. Markägarnas protester är förståeliga. Det är självfallet orimligt att staten på detta sätt kan ingripa utan att ersätta. Redan 2016 skrev generaldirektörerna för Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket ett gemensamt brev till regeringen och efterlyste en lagändring. Det är angeläget att en sådan genomförs. Att regeringen inte agerat är obegripligt.
Den andra gäller skogsbruket i fjällnära skog. De stora, orörda områdena längs fjällskogen har mycket stora naturvärden, men det är inte i längden hållbart att de formella, lagstadgade villkoren skiljer sig mellan den som brukar skog utanför respektive inom det fjällnära området. Även denna fråga måste lösas ut.
Konflikterna kring artskyddet och den fjällnära skogen är en tacksam ursäkt för de aktörer som generellt strävar efter att montera ned svensk naturvård och vill skärpa konflikten mellan stad och landsbygd. Det är märkligt att man från naturvårdssidan inte har presenterat egna förslag till lösning på dessa konflikter, utan istället lämnat fältet fritt för naturvårdens dödgrävare.
————————————————-
Striden kring nyckelbiotoper, artskyddsförordningen och fjällskogen är bara delar av en mycket större problematik, som inte låter sig lösas bit för bit utan kräver ett övergripande omtänkande. Det handlar om att skapa sådana regler och incitament som leder till att det som är önskvärt från övergripande samhällssynpunkt blir attraktivt även för den enskilde markägaren eller skogsföretaget.
Vägen dit går, menar jag, via en starkare lagstiftning. ”Frihet under ansvar” leder ned i malströmmen.
I rapporten ”Skydda lagom – en ESO-rapport om miljömålet Levande skogar” skissar jag på en alternativ skogspolitik som jag tror har bättre förutsättningar att lösa problemen än den som förespråkas av vare sig skogsnäringen eller miljösidan.
1. Det första steget är att konkretisera det långsiktiga målet. Vart vill vi komma? 1997 tog dåvarande miljövårdsberedningen fram en sådan skiss, som nog faktiskt fortfarande håller. Första steget bort från de pågående konflikterna är att göra en liknande, moderniserad ”bristanalys”, ett vetenskapligt gediget underlag för en ny politik. Regeringen borde beställa en sådan analys redan i de regleringsbrev till Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket för 2020 man just nu sitter och skriver på.
2. Tillämpa samma ”toleranströskel” på små och stora avverkningar. Idag kan Skogsstyrelsen kräva naturhänsyn motsvarande upp till 10 procent av avverkningsvärdet såvida avverkningen inte är värd mer än 250 000 kronor. Ju större avverkningar, desto mindre är möjligheten att ställa krav, och är avverkningen gigantisk kopplas miljöreglerna ur helt och hållet. Vem kan försvara en sådan ordning? Med större, generella hänsyn av högre kvalitet på den brukade arealen minskar behovet av reservat.
3. Gör skogsnäringen delansvarig för att finansiera det nätverk av reservat som behövs. En tanke är att överlåta ansvaret för att finansiera naturreservat, biotopskyddsområden och naturvårdsavtal till en fond, gemensamt finansierad och styrd av skogsnäringen och staten. Ju högre kvalitet på den reservatsstruktur som bildas och de hänsyn som tas på den brukade arealen, desto lägre skulle kostnaden bli för både staten och näringen.
4. Till detta bör man lägga att det naturligtvis är angeläget från ekonomisk synpunkt att svensk skogsindustri får möjlighet att vinna ekonomiskt på en mera ambitiös svensk miljöpolitik. Denna möjlighet är det avgörande skälet för industrin att FSC-certifiera. Frivilliga certifieringssystem duger dock inte till att säkra det svenska miljömålet och behöver därför i huvudsak ersättas av lagstiftning. En angelägen fråga är att hitta metoder som gör det möjligt för svensk skogsindustri att på basis av en tuff och effektiv naturvårdsreglering fortsatt säkra marknadsandelar och tjäna pengar på ambitiösa miljöhänsyn.
Alternativet? Malströmmen…