Om körsbärsplockning och selektiv federalism i klimatförhandlingarna
I politik hänger allt ihop med allt. När svenska intressen kräver särbehandling på vissa områden inom EU blir det svårt för Sverige att hindra andra länder från att särbehandlas på andra områden. Tillsammans riskerar denna kamp för särintressena att skapa en malström där det gemensamma intresset sugs ned och helheten går förlorad. De processer kring EUs framtida klimatpolitik som pågick i slutet av förra veckan illustrerar hur det kan fungera. Ibland kallas det ”cherry picking”. Man skulle också kunna kalla det ”selektiv federalism”; att när det passar (och inte sällan med darr på stämman) argumentera för överstatlighet och europeiska detaljregler, för att i andra, parallella lägen, när det inte passar, argumentera för nationellt självbestämmande och i upprörd ton gasta om att man i andra medlemsstater är okunniga och inte ska lägga sig i vad vi gör på hemmaplan…
Vid 03.30 i fredags morse avbröts de s.k. trialogförhandlingarna om revideringen av det EU-direktiv som styr utsläppshandeln (ETS). Det akuta skälet var att ”MAC”, klimatkommissionären Miguel Arias Cañete, måste hasta iväg till miljöministrarnas möte i Luxemburg. Där skulle det förhandlas om den europeiska klimatpolitikens andra huvudbeståndsdel, ansvarsfördelningsförordningen (ESR), som reglerar utsläppen utanför ETS. Denna förhandling skulle starta sex timmar senare, klockan 09.30 på fredagsförmiddagen.
Uppgörelse om utsläppshandeln fast i utsläppskrav
Beträffande ETS-förhandlingarna (som pågått sedan sommaren 2015) var förhoppningen att de skulle kunna avslutas vid förra veckans möte, men så blev det inte. Den viktigaste återstående konfliktfrågan sägs vara vilka regler som ska gälla för den speciella möjlighet ett antal EU-länder med låg BNP har att dela ut en viss mängd utsläppsrätter gratis till modernisering av sin elproduktion (direktivets artikel 10c). Parlamentet vill införa ett villkor om att gratistilldelning inte ska kunna ske till anläggningar med utsläpp över 450 g CO2 per kWh. Konsekvensen skulle bli att gratistilldelning inte längre kan ges till kolkraftverk, vilket ett antal av de berörda länderna motsätter sig.
Utfallet av denna dragkamp har i princip ingen betydelse för hur stora utsläppen blir – detta styrs av hur många utsläppsrätter som totalt kommer att utfärdas, kring vilket det redan finns en enighet mellan Rådet och Parlamentet.
Striden handlar istället om att kanske främst den polska regeringen inte vill komma hem till sina väljare med ytterligare restriktioner mot sin stora kolgruvesektor. Striden förs dock i principiella termer. En grundprincip för EUs energi- och klimatpolitik är att unionen inte får lägga sig i de enskilda ländernas energimix utan enbart reglera på en mera övergripande nivå. Polen ska således kunna elda hur mycket kol de vill – så länge utsläppen minskar i takt med den europeiska lagstiftningen. Polackerna m.fl. hävdar därför att införandet av en utsläppsgräns på 450 g CO2 per kWh, som ett villkor för gratistilldelningen till kraftsektorn, bryter mot principen om självbestämmande kring energimixen – en ståndpunkt som ju bekräftas när man lyssnar till de europaparlamentariker som driver på och just argumenterar i termer av att de inte kan acceptera att EU legitimerar stöd till kolkraft även om detta inte skulle hota den övergripande klimatpolitiken. Här illustrativa kommentarer från Fredrick Federley (C) och Jytte Guteland (S).
Striden om utsläppshandeln och kolet liknar därmed i vissa avseenden den dragkamp som pågår kring regleringen av utsläppen utanför utsläppshandeln (ESR), och spelades därför på sätt och vis upp i repris (fast med nya aktörer i rollerna) när miljöministrarna på fredagen möttes för att fastställa regeringarnas ståndpunkt (”general appraoch”) inför motsvarande trialogförhandlingar om ESR och den anknytande LULUCF-förordningen (fastställer krav på länderna när det gäller kolinlagringen i landskapet).
Prestigespel kring ESR
Förhandlingarnas första pass gällde ESR. En lång och delvis irriterad diskussion handlade i princip inte ett smack om klimatfrågan utan om hur den beslutade utsläppsminskningen på marginalen skulle fördelas mellan länderna. Som en lösning på motsättningarna infördes redan under diskussionerna i Parlamentet en ”reservfond” på 90 miljoner ton som vissa låginkomstländer som inte utnyttjat hela sitt utsläppsutrymme 2013-2020 ska kunna utnyttja 2021-2030 – dock utan att öka det sammanlagda utsläppsutrymmet (=reserven minskar utrymmet för de länder som inte omfattas). Miljörådet har plockat in samma idé i sina diskussioner, men inför fredagens möte hade utrymmet utökats till 100 miljoner ton. Efter ett rätt småaktigt tjafsande landade miljöministrarna till sist på nivån 115 miljoner ton, en förändring med sannolikt ytterst marginell betydelse för världen…
Kring LULUCF-förordningen var tongångarna ännu hårdare. Det estniska ordförandeskapets förslag innebar att man skulle hålla fast vid den grundprincip Kommissionen (med stöd av ett antal av de största medlemmarna, bl.a. Tyskland och Italien) drivit, dvs. att kraven på framtida koldioxidinlagring ska baseras på hur stor inlagring länderna uppvisat historiskt. Enda justeringen var att den historiska perioden skulle ändras från 1990-2009, som Kommissionen föreslagit, till 2000-2009. Ett antal skogrika länder med (Finland i spetsen) har istället drivit på för att basera kraven på prognoser om framtida avverkningar. (Med en sådan lösning hoppas skogsländerna kunna öka avverkningarna och minska inlagringen i landskapet utan att behöva kompensera den minskade inlagringen med större utsläppsminskningar inom ESR-sektorerna, t.ex. trafiken.)
För att skogsländerna skulle svälja denna eftergift hade estländarna hittat på en besynnerlig formel med vilken de flesta länder skulle åläggas ett något lägre krav om koldioxidinlagring än de som kommer ut av enbart historiska data. För både Sverige och Finland innebar det estniska förslaget att det årliga kravet på nettoinlagring skulle minska med ca. 10 procent, från ca 40 respektive 37 miljoner ton CO2 per år till 36 resp. 33 miljoner ton per år.
Vid mötet förklarade klimatminister Isabella Lövin att den svenska regeringen var nöjd med kompromissen, medan hennes finländska kollega, Kimmo Tiilikainen, fortsatte striden och krävde ett 2-3 gånger större påslag till Finland. För detta belönades han med att inlagringskravet på Finland minskades med ytterligare 1 miljon ton koldioxid per år 2021-2030, men när han förklarade sig missnöjd även med detta bud (och dessutom fick uppbackning av esterna för detta), härsknade Tyskland, Frankrike, Nederländerna, Belgien och några andra till, varvid alla insåg att det fanns en s.k. blockerande minoritet mot ytterligare justeringar. Tiilikainen tvingades därmed ge upp efter något som de flesta i rummet nog betraktade som en imponerande framgång, men som i finländska media rapporterades som näst intill en nationell katastrof för vårt östra broderland. (En inspelning av den animerade diskussionen i Rådet finns här.)
Strid mot LULUCF-krav tär på förtroendet
Detta återknyter till det svenska agerandet kring den polska kolkraften.
I kampen för uppluckrade LULUCF-regler har svenska aktörer, t.ex. det svenska centerpartiet, drivit ungefär samma principiella hållning som polackerna använder i förhandlingarna om kolkraften. På samma sätt som polackerna krävt att EU ska stå fast vid principen om att inte lägga sig i medlemsländernas energimix, har svenska kritiker attackerat Kommissionens förslag om LULUCF med hänvisning till att det kan få effekter för svenskt skogsbruk, vilket strider mot principen att skogsbrukspolitiken ska vara medlemsstaternas ensak.
Denna hållning har dock i andra länder uppfattats som hycklande, vilket förklarar varför den svenska regeringen hånades när miljöministrarna i juni diskuterade LULUCF-förslaget, och är säkerligen en belastning när svenska intressen nu försöker skåpa ut Polens hållning i samband med utsläppshandeln.
När Bror Duktig Sverige far till Bryssel och Luxemburg och argumenterar för tuffare regler för utsläppshandeln så vet ju nämligen alla runt bordet att Sverige och svensk industri tillhör de riktigt stora vinnarna på utsläppshandeln, att vinsten för Sverige växer med varje skärpning som genomförs, och att det därför är väldigt ”billigt” för Sverige att vara tuff inom denna del av klimatpolitiken. 2013-2015 erhöll således den svenska skogsindustrin gratis ungefär åtta gånger fler utsläppsrätter än den behövde för att täcka sina utsläpp. På motsvarande sätt badar svensk fjärrvärme i gratis utsläppsrätter, vilket subventionerar värmenotan för miljontals svenska hushåll.
Skälet till att systemet är så fördelaktigt för Sverige är att koldioxidutsläpp från förbränning av biobränslen bokförs till noll både inom och utanför utsläppshandeln. Att övriga EU-länder godvilligt och utan villkor skulle acceptera de enorma fördelar denna modell ger för Sverige – utan att ställa några motkrav kring hur biobränslena produceras – får nog sägas vara en både orealistisk och orimlig hållning.
Det förefaller tvärtom som både rimligt och värdefullt om det i den europeiska lagstiftningen förs in både naturvårdskrav och krav om koldioxidinlagring på svenskt skogsbruk som villkor för att bioenergi ska få behålla sin noll-bokföring. Om svenska intressen avvisar detta, måste vi räkna med att vår röst inom klimatpolitiken förlorar i auktoritet, dvs. det kommer relativt sett att stärka andra krafter, som t.ex. den polska kolsektorn.
När svenska politiker i både regeringen och Europaparlamentet därför under det senaste året stenhårt (och, får man säga, rätt framgångsrikt) har lobbat för att försvaga EUs LULUCF-lagstiftning, och förhindra andra än rent kosmetiska naturvårdskrav i den europeiska lagstiftningen om klimatpåverkan och förnybar energi, så har detta, vill jag påstå, medverkat till att försvaga Sveriges position och till att försvaga den europeiska klimatpolitiken. Jag har svårt att tro att de svenska intressen som driver på för en urholkning av LULUCF-lagstiftningen är omedvetna om detta förhållande.
Några borde känna skam och tvingas ta ansvar för detta.
Att parlamentet har valt att i förhandlingarna med regeringarna ta strid kring utsläppsvillkoren för moderniseringen av fattigare länders kraftverk är samtidigt aningen besynnerligt med tanke på den marginella betydelse detta sannolikt har för de samlade utsläppen. En viktigare principiell strid hade i mitt tycke varit att t.ex. prioritera parlamentets krav om att inkludera den ännu helt oreglerade internationella sjöfarten i utsläppshandeln.
Den försvagning av LULUCF-förordningen som tycks vara på väg handlar däremot om påtagliga och reella försvagningar av den europeiska politiken. Varje försvagning av lagstiftningens baskrav på medlemsstaterna om koldioxidinlagring, innebär att de utsläppsminskningar EU redovisar för världen i allt högre utsträckning kommer att bestå av ”hot air”, statistiska illusioner, i stället för lägre utsläpp. Detta noterar givetvis resten av världen, vilket försvagar EUs möjligheter att driva på globalt.
Parlamentets förhandlare får gärna fortsätta att driva på för tuffa krav på kraftsektorn, någon direkt skada för klimatet innebär inte sådana krav. Mera avgörande är dock att både regeringen och berörda svenska Europaparlamentariker, inför de trialogförhandlingar om ESR/LULUCF som startar på torsdag, ligger lågt med krav om ytterligare uppluckring av LULUCF-förordningen.
Ta av alla sorterna – inte bara körsbären!