Magnus Nilsson Produktion

Så vill Kommissionen rita om EUs klimatpolitik

Idag presenterade EU-kommissionen sina tankar om hur EU ska skärpa sina kortsiktiga utsläppsmål på väg mot klimatneutralitet 2050 (video).  Som förväntat föreslås att EUs utsläppsmål 1990-2030 skärps från nuvarande minus 40 till ”minst 55 procent”.

Bakom procenttalen förbereder Kommissionen samtidigt något mycket mera omvälvande än bara en skärpning av 2030-målet (som man dessutom vill definiera om). Det Kommissionen uppenbarligen strävar efter, är en radikal omgörning av fundamentala delar av EUs klimatpolitik.

Vägen framåt kompliceras av att Kommissionens arbete inte är koordinerat med de mål för EUs klimatpolitik som regeringarna och Europaparlamentet just nu håller på att föra in i unionens nya klimatlag.

Omfattningen av de reformer Kommissionen vill se, tillsammans med att diskussionen kring klimatlagen inte följer den karta för processen Kommissionen hade ritat upp, bäddar för en komplicerad och mycket påfrestande förhandlingsprocess de kommande 1,5-2 åren.

——————————————

En viktig detalj att i sammanhanget hålla i minnet, är att den diskussion som pågår inom Europaparlamentet och mellan regeringarna om klimatmål för 2030 formellt handlar om Kommissionens förslag till klimatlag, inte det förslag som presenterats idag.

I förslaget till klimatlag, som Kommissionen presenterade i mars i år, slås fast att EU ska vara klimatneutralt 2050 och att kolinlagringen därefter ska vara större än utsläppen, ”negativa utsläpp”. Däremot anges inga delmål för perioden från nu och fram till 2050, t.ex. för 2030. Det enda som sägs är att Kommissionen i september 2020 (dvs. nu) ska redovisa en utvärdering av effekterna av ”en utsläppsminskning på 50–55 % jämfört med 1990 års nivåer” till 2030. Vilket 2030-mål som gälla ska, enligt klimatlagsförslaget, inte regeringarna och parlamentet besluta om, utan det ska delegeras till Kommissionen att bestämma.

Det här upplägget visade sig varken regeringarna eller parlamentet acceptera. Tidigare i veckan röstade därför parlamentets miljöutskott (ENVI) för att det i den nya klimatlagen ska skrivas in att utsläppen 2030 ska vara minst 60 procent lägre än 1990 (en ambition som i praktiken ligger 8-9 procentenheter över dagens förslag från Kommissionen – mera om detta nedan). ENVI vill dessutom, om några år, skriva in även ett minskningsmål för 2040 i lagen.

Även inom ministerrådet pågår en diskussion om 2030-målet. Ett antal medlemsstater, bl.a. Sverige, har krävt att målet minus 55 procent till 2030 ska skrivas in i klimatlagen, men i ett underlag från det tyska ordförandeskapet från 1 september ligger formuleringen ”50 to 55 per cent” kvar.

En potentiell ytterligare komplikation är att det under förhandlingarna har skrivits in att unionens mål om klimatneutralitet 2050 även ska gälla på nationellt plan. Om detta mål kombineras med den föreslagna nya definitionen av utsläppsmålet, kan det möjligen stärka dem i Sverige (möjligen även Finland) som tycker att vi kan ligga lågt med inhemska klimatåtgärder eftersom vi redan nu ju är nära att uppnå målet om ”territoriell” klimatneutralitet. De totala svenska utsläppen (inklusive utsläpp från ETS-anläggningar) ligger för närvarande kring 50 miljoner ton per år, nettoinlagringen i landskapet och träprodukter en bit över 40 miljoner ton per år.

I vilken mån ENVIs förslag överlever omröstningen in plenum i Europaparlamentet i början av oktober är oklart, likaså var miljöministrarna hamnar när de möts 23 oktober för att lägga fast ministerrådets position. Att Kommissionen vill definiera om 2030-målet innebär rimligen att helt nya siffror, högre än vi vant oss vid, kommer att hamna på förhandlingsbordet, utan att detta nödvändigtvis återspeglar en motsvarande höjning av ambitionen.

Att förstå innebörden av de olika siffror som far genom luften är samtidigt avgörande för att bedöma politiken.

En central ingrediens är således att EU och EU-ländernas möjligheter att tillgodoräkna sig nettoinlagring av koldioxid i landskapet föreslås bli en central del i klimatpolitiken (regleras idag av LULUCF-förordnngen, Land-Use, Land-Use Change and Forestry, men kraven är väldigt svaga). Under de senaste decennierna har EU-länderna haft en sammanlagd nettoinlagring motsvarande 2-300 miljoner ton koldioxid per år, i första hand som en konsekvens av att virkesförrådet i de europeiska skogarna ökar. Denna inlagring har hittills inte varit en del av EUs klimatpolitik.

Att inlagringen nu lyfts in innebär emellertid att den skärpning av EUs utsläppsmål för 2030, som Kommissionen, basunerar ut, inte är så tuff som den på ytan ter sig. När basen för beräkningarna ändras, får alla siffror (politiskt) en ny innebörd.

I tabellen nedan har jag försökt översätta hur Kommissionens -55 procent förhåller sig till de andra procenttal som snurrar runt.

1. 1990 var utsläppen av växthusgaser från EU27 (exklusive LULUCF) drygt 4 900 miljoner ton. Samtidigt beräknas 250 miljoner ton koldioxid netto ha lagrats in i växande träd, jordbruksmark och träprodukter m.m. Nettoutsläppet var 4 660 miljoner ton.
2. 2018 hade utsläppen (exklusive LULUCF) fallit 21 procent, medan inlagringen ökat till 263 miljoner ton. Nettoutsläppet (inklusive LULUCF) blev 3 630 miljoner ton, 22 procent lägre än 1990.
3. Nuvarande 2030-mål, på minus 40 procent, skulle innebära utsläpp 2030 på högst 2 947 miljoner ton. I nuvarande LULUCF-förordning sägs att länderna måste behålla nuvarande kolinlagring, men detta krav har ingen direkt koppling till 40-procentsmålet.
4. När Kommissionen nu föreslår ett minskningsmål för 2030 på ”minst 55 procent” handlar det om ett nettomål, som således inkluderar LULUCF. Hur mycket bruttoutsläppen (exklusive LULUCF) behöver minska för att klara detta mål, beror på utvecklingen inom LULUCF-sektorn. Utan åtgärder beräknas kolinlagringsnettot till 2030 (enligt Kommissionen) minska till 225 miljoner ton. Då behöver bruttoutsläppen minska till 2 322 miljoner ton eller med 53 procent för att nettomålet minus 55 procent ska nås. Kan man däremot öka kolinlagringen till samma nivå som 2010, 300 miljoner ton, räcker det att minska bruttoutsläppen till 2 397 eller 51 procent. Det Kommissionen föreslår är således inte en skärpning av nuvarande utsläppsmål från 40 till ”minst 55 procent” utan till ”kanske minst 51-53 procent”.
5. På samma sätt måste det 2030-mål på ”minst 60 procent” som Europaparlamentets miljöutskott i veckan röstade igenom räknas om för att kunna jämföras med Kommissionens förlag. Gör man det innebär utskottets linje ett krav om nettoutsläppsminskningar 1990-2030 på 63-64 procent (se tabell).

Exakt hur den stora omgörning Kommissionen funderar på skulle se ut i detaljerna, framgår bara delvis av dagens dokument. Huvuddragen går dock att skönja och skulle innebära en rejäl omstuvning av nuvarande modell:

• Samtliga utsläpp från förbränning av fossila bränslen (energianläggningar, vägtransporter, luftfart, sjöfart, uppvärmning, industri) och från industriprocesser förs in under utsläppshandeln. I detta ingår inlagring av koldioxid i berggrunden (CCS).
• Parallellt samlas alla ”naturrelaterade” utsläpp av koldioxid, metan, lustgas m.m. från biodrivmedel och annan bioenergi, skogsbruk, jordbruk och djurskötsel, plus den inlagring av koldioxid som sker framför allt på skogsmark (delvis även på jordbruksmark och i träprodukter) i en ny AFOLU-lag (Agriculture, Forestry, Land-Use), en utvidgning av den nuvarande LULUCF-förordningen.

En konsekvens blir att den nuvarande ansvarsfördelningsförordningen (Effort-Sharing Regulation, ESR) som för närvarande ställer krav på medlemsstaterna om att minska utsläppen utanför utsläppshandeln (landtransporter, småskalig uppvärmning plus jordbrukets utsläpp av metan och lustgas) slopas. Idag har varje medlemsstat ett beting under ESR att fram till 2030 (beroende på BNP per capita) minska dessa utsläpp med mellan 0 och 40 procent jämfört med 2005.

Konsekvensen blir att medlemsstaterna inte längre skulle ha några nationella förpliktelser att säkra en viss utveckling av t.ex. trafikens utsläpp. Detta skulle istället hanteras gemensamt via utsläppshandeln (men även drivas på av t.ex. tuffare, unionsövergripande koldioxidkrav på nya bilar). Medlemsstaternas roll skulle därmed reduceras till att säkra att AFOLU-sektorernas utsläpp minskar och att kolinlagringen maximeras.

Vad händer nu?

Det material Kommissionen nu presenterat är inget färdigt beslutsunderlag utan ett dokument som man nu vill ha synpunkter på från alla håll – näringsliv, stater, miljöorganisationer etc. I juni nästa år ska Kommissionen, på basis av denna diskussion, presentera ett gigantiskt paket med nya lagförslag kring utsläppshandeln, ESR, LULUCF/AFOLU, gränshandelsreglering, tuffare CO₂-krav på bilar, energiskatter, plus skärpningar av en rad andra lagstiftningar som förnybartdirektivet och energieffektiviseringsdirektivet.

I en parallell process ska medlemsstaterna och Europaparlamentet enas om vilket mål för 2030 som ska skrivas in i EUs klimatlag. Detta beslut kommer till sist att bli utgångspunkten för de lagförslag Kommissionens kommer med i juni.

Till de konkreta åtgärder som Kommissionen redan nu diskuterar, och som kan leda till lagförslag, hör:

Utsläppshandeln (EU ETS): Minska utgivningen av nya utsläppsrätter genom att höja den så kallade linjära reduktionsfaktorn, LRF (som styr hur snabbt nyutgivningen trappas ned). Stryp utgivningen ytterligare genom någon typ av engångsåtgärd. Inkludera även sjöfart, eventuellt även utsläpp från landtransporter och byggnader (som idag ligger under ESR, ansvarsfördelningsförordningen). Minska gratistilldelningen av utsläppsrätter, särskilt till flyget (däremot nämns inget om reglering av flygets s.k. höghöjdseffekter, som snarast förvärras av utsläppshandelns konstruktion). Inför någon typ av gränshandelsmekanism (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM) för import från länder med svag klimatreglering.

LULUCF (”kolinlagring i landskapet”): Inför incitament för jordbrukare och skogsägare att öka inlagringen av kol i landskapet, främst skogen. Överför utsläppen av metan och lustgas från ESR till en ny, utvidgad AFOLU-förordning.

Vägtrafiken: Påskynda övergången till nollutsläppsfordon – elektrifiering av lätta bilar, vätgas för tunga. Fasa ut traditionella ”bensin- och dieselbilar” genom skärpta avgaskrav, på sikt genom ett förbud mot bilar med traditionell förbränningsmotor.

Energieffektivisering: Storsatsa på att göra Europas byggnadsbestånd mera energieffektivt med tuffare byggnadsnormer och mycket stora ekonomiska stöd från unionen.

Förnybar energi: Tvinga fram nya drivmedel inom flyg och sjöfart – vätgas, elektrobränslen och/eller biodrivmedel. Kommissionen räknar däremot inte med att bioenergins roll nämnvärt ska växa “Projected increases in bioenergy use by 2030 are limited compared to today.“

Energibeskattning. Se över energiskattedirektivet (beslutades 2003) genom att bl.a. öppna för att beskatta flyg- och sjöfartsbränsle, som idag endast får beskattas vid inrikestrafik.

Blir det bra?

Kommissionens förslag att ge kolinlagring en mera central roll i EUs klimatpolitik är på många sätt logisk och oundviklig. En fara är naturligtvis att denna möjlighet leder till att ansträngningarna att minska de reguljära växthusgasutsläppen dämpas. Så får det inte bli – vi måste hejda alla utsläpp samtidigt som vi försöker maximera koldioxidinlagringen.

Huruvida Kommissionens planer på att ytterligare lyfta klimatpolitiken från medlemsstaterna till unionsnivån är vettigt är mera diskutabelt. I teorin är det naturligtvis enklare att optimera politiken på en högre nivå. Dessutom är det inte alla nationella makthavare inom unionen som vill driva på arbetet. Å andra sidan riskerar en ytterligare överstatlighet att dämpa kreativiteten och entusiasmen hos nationella och lokala politiker, som kan uppleva att deras insatser inte längre betyder något, och därför även blir passiva mot sina medborgare, inhemska företag etc. Och hur ”lirar” egentligen det svenska klimatpolitiska ramverket med den struktur Kommissionen ritar på?

Miljöorganisationerna motsätter sig att vägtrafikens utsläpp förs in i utsläppshandeln, en ståndpunkt som faktiskt även den ansvarige kommissionären, Frans Timmermanns, tycks dela. Slutsatsen av detta behöver inte bli att man ska behålla ansvarsfördelningsförordningens logik med nationella åtaganden. Kanske kan man i stället lösa problemet inte med utsläppshandel utan genom att helt enkelt införa ett stoppdatum för försäljning av fossila drivmedel inom unionen, som medlemsstaterna därefter får genomföra på sitt eget sätt. Tyskland, som är på väg att införa ett nationellt utsläppshandelssystem för transport- och bostadssektorn, trycker dock på för en liknande lösning på unionsnivå.

Och över allt hänger osäkerheten kring det amerikanska presidentvalet. Vinner Joe Biden blir det otroligt mycket enklare för EU att driva en ambitiös klimatpolitik.

Ett svar to “Så vill Kommissionen rita om EUs klimatpolitik”

1. Tomas Lohammar skriver:

   2020-09-17 kl. 22:52

   Tack Magnus för din genomlysning av EUs klimatlabyrint!
   ”Territoriell klimatneutralitet” !?
   Var bokförs då importutsläppen ?
   Betänk också att utan havens och biosfärens upptag (med ovissa framtidsutsikter!) vore klimateffekten av våra utsläpp dubblerad, dvs det ’avdraget’ har naturen redan gjort.
   Betänk också att nettoinlagring i landskap och träprodukter är volatila i de i klimatsammanhang relevanta tidsperspektiven århundraden och årtusenden.
   Betänk också att vi Sverige, bara ”territoriellt”, redan har bränt mer (~500 ton CO2/capita) än vår rättvisa del av den ackumulerade 2°-budgeten (~400 ton CO2/capita).