Räkenskapens timme: Tre EU-länder måste köpa utsläppsutrymme för att klara klimatkraven 2013-2020
Räkenskapens timme är inne för EU-länderna. Det handlar om utsläppen av växthusgaser utanför utsläppshandeln 2013-2020. Dessa regleras av EUs ansvarsfördelningsbeslut (Effort Sharing Decision, ESD), som är nästan identiskt (men inte får blandas ihop) med den nyare ansvarsfördelningsförordningen (Effort Sharing Regulation, ESR), som reglerar samma utsläpp, fast under perioden 2021-2030.
Huvuddelen av ESD-utsläppen är koldioxid från förbränning av fossila bränslen inom vägtrafik eller småskalig uppvärmning. En fjärdedel utgörs dock av andra växthusgaser, främst metan och lustgas från jordbruket, men också från avfallshantering. Dessutom så kallade f-gaser från industriell användning.
Målet för ESD brukar sägas vara att till 2020 minska de berörda utsläppen med 10 procent jämfört med 2005. Varje medlemsstat har utifrån detta tilldelats krav att till 2020 begränsa utsläppen med mellan minus 20 och plus 20 procent jämfört med 2005 (se kolumn 8 i tabell 2 nedan). Nivån på kraven är främst relaterade till den BNP per capita länderna hade i mitten av 2000-talet, strax innan lagstiftningen beslutades. Att Luxemburg, Irland och Danmark fick tuffast krav (minus 20 procent), och Rumänien och Bulgarien lägst (plus 19 resp. 20 procent) återspeglar således ländernas ekonomiska situation vid den här tiden.
I själva verket handlar dock ESD inte om utsläppen 2020 utan om de totala utsläppen 2013-2020. Medlemsstaternas utsläpp 2020 kan vara i stort sett vilka som helst i förhållande till 2005, det lagstiftningen reglerar är de samlade utsläppen 2013-2020. Ländernas totala utsläppsram under perioden framgår av kolumn 1 i tabell 1 nedan, och fastslås i ett antal lagstiftningsakter (länkar sist i bloggen).
Efter att samtliga data över utsläppen nu slutredovisats visar det sig att EU-länderna långtifrån utnyttjat hela det utrymme lagstiftningen medger. EU har ”överpresterat” med nästan 1,5 miljarder ton (se raden ”EU28” i tabell 1 – siffrorna är preliminära. Kommissionens formella slutredovisning ska komma om några veckor och kan på marginalen avvika.)
Det land som varit överlägset duktigast i klassen, dvs. där skillnaden mellan den givna utsläppsramen och de verkliga utsläppen skiljer sig mest åt, är (kanske lite otippat) Grekland, som bara utnyttjat 2/3 av sin utsläppsram. Bakom överprestationen finns säkert aktiva politiska åtgärder, men utfallet ska nog främst relateras dels till att landet fick ett ganska måttligt beting på bara minus 4 procent (kolumn 8 i tabell 2), dels, och kanske främst, till den djupa ekonomiska kris landet genomgick under perioden.
I andra änden av topplistan finns tre länder som 2013-2020 har släppt ut mera än ESD tillåter. Värst i klassen är Malta, som visserligen överskridit sin ram med bara 1,37 miljoner ton, men detta motsvarar nästan 13 procent av den tilldelade ramen. Tyskland har överskridit sin ram betydligt mera, med 11,38 miljoner ton, men denna avvikelse motsvarar endast 0,3 procent av landets utsläppsram. Det verkliga sorgebarnet är nog Irland som överskridit ramen med 12,4 miljoner ton, 3,5 procent av ramen. Förklaringen finns i fortsatt höga koldioxidutsläpp från vägtrafiken, men framför allt i att landets miljoner idisslande får och nötkreatur fortsätter att rapa och prutta ut betydligt större mängder metan än vad som får plats inom landets ESD-ram. När de irländska politikerna på sistone har börjat agera mot dessa utsläpp, har det lett till hårda konflikter med landets politiskt starka bondekår.
Att Tyskland, Irland och Malta släppt ut mera än lagstiftningen tillåter, är inte i sig ett brott mot reglerna. För att slippa att dras inför EU-domstolen, måste däremot länderna köpa och till kommissionen lämna in antingen oanvänt utsläppsutrymme från EU-länder som överpresterat, eller så kallade Kyoto-krediter, dvs. klimatkrediter som genererats utanför EU enligt de regler som fastställts under det gamla Kyotoprotokollet inom FNs klimatkonvention. (Att ESD ger möjlighet att ersätta utsläppsminskningar med Kyotokrediter återspeglar att lagstiftningen kom på plats 2008/2009, då den internationella klimatpolitiken styrdes av Kyotoprotokollet. Enligt protokollet är det enbart ”rikare” länder som omfattas av krav om utsläppsminskningar, och möjligheten för dessa att utnyttja klimatkrediter, som genererats i andra länder, sågs som ett sätt att få igång klimatåtgärder även i länder utan krav om minskade utsläpp. I den nya klimatpolitiska världsordning som Parisavtalet skapat, har numera alla världens länder krav på sig att minska utsläppen, och därmed har frågan om krediter blivit mindre relevant.)
De tre länder som överskridit sina utsläppsramar tycks ha lite olika strategier för att möta kraven i ESD:
Malta har sedan flera år tillbaka köpt outnyttjat utsläppsutrymme av Bulgarien, vars ESD-utsläpp ökat betydligt mindre än lagstiftningen tillåter.
Även Irland verkar satsa på att täcka en del av sitt underskott med utsläppsutrymme från andra EU-länder, men tycks också vara inne på att köpa billiga Kyotokrediter (kostar några dollar per ton, dvs. mycket billigare än t.ex. utsläppsrätter inom EUs utsläppshandel).
Tyskland har (enligt färska uppgifter i nyhetsbrevet Carbon Pulse) gjort upp med Bulgarien, Ungern och Tjeckien om att köpa en del av dessa länders överprestationer.
De svenska ESD-utsläppen blev sammanlagt nästan 50 miljoner ton lägre än vår tilldelning (kolumn 3, tabell 1). Det kan jämföras med utsläppen 2020 på 36 miljoner ton, dvs. överprestationen motsvarar nästan 1,5 års utsläpp på 2020 års nivå. Sverige beslöt dock tidigt att inte släppa ut överprestationen på marknaden utan istället löpande annullera den. Några beslut om 2020 års överprestation finns inte ännu, men i övrigt har de svenska överprestationerna annullerats.
Avsikten med de svenska annulleringarna har varit att bidra till att skärpa EUs klimatpolitik, skapa en garanti för att svenska utsläppsminskningar inte skulle öppna för andra länder att öka sina utsläpp. I efterhand kan man konstatera att nästan alla medlemsstater överpresterat och att efterfrågan på överprestationer därför blivit minimal. Möjligen har de svenska annulleringarna på marginalen signalerat till länder som Malta, Irland och Tyskland att de måste skärpa sig. Före pandemin såg det ut som om överutsläppen skulle bli mycket större och beröra fler länder än vad som till sist blev fallet. Det gällde inte minst Tyskland som i sina långtidsbudgetar, före pandemin, reserverade jättebelopp för framtida inköp av utsläppsutrymme. I det perspektivet kan de svenska annulleringarna trots allt ha bidragit till tuffare åtgärder i andra länder än vad som annars blivit fallet.
Sammantaget blir därför det glada budskapet att Sverige bara är ett av många EU-länder som drivit en tuffare klimatpolitik än EU-lagstiftningen krävt!
De överprestationer som redovisas under ESD (kolumn 3, tabell 1) går nu upp i rök. De kan inte överföras till den nya lagstiftningen ESR för perioden 2021-2030, vilket betyder att de nya, tuffare krav som är på väg att skrivas in i ESR, fullt ut måste uppnås genom reella utsläppsminskningar. Fortfarande kommer länder som överpresterar att kunna sälja outnyttjat utsläppsutrymme till länder som inte håller sig inom den tilldelade ramen. Möjligheten att kompensera med Kyotokrediter kommer däremot att vara stängd.
Samtidigt finns det vissa oroande tendenser när det gäller utsläppsutvecklingen. Det uttalade målet för ESD var alltså att utsläppen 2020 skulle vara minst 10 procent lägre än 2005. Som framgår av kolumn 9, tabell 2 föll de samlade utsläppen 2013-2020 för EU28 mera än lagstiftningen krävde, men 2020 hade hela fem länder högre, i några fall mycket högre, utsläpp än vad som motsvarar målnivån (kolumn 9, tabell 2). Om dessa data återspeglar en tendens, kan åtskilliga länder få problem med att klara de kommande, tuffare ESR-ramarna. En följd kan bli att marknadspriset på överprestationer kan bli betydligt högre under ESR än under ESD.
Hur gör Sverige då, om vi fortsätter att överprestera även 2021-2030? Ska vi se till att tjäna pengar på att vi haft låga utsläpp, genom att sälja outnyttjat utsläppsutrymme till länder som inte klarat lagkraven? Eller ska svenska staten fortsätta att annullera – och därmed i stället sannolikt dra på sig avskrivningskostnader i statens bokslut för ett slags värdepapper som vi valt att kasta i soptunnan istället för att sälja?
Eller ska vi använda eventuella framtida överprestationer för att kompensera för att kolinlagringen i svenska skogar (på grund av stora virkesuttag) inte når upp till de krav EU-lagstiftningen lär komma att ställa på oss? (Detta var den tidigare S-regeringens plan.)
Och hur gör vi om Sverige tvärtom inte längre överpresterar utan istället börjar släppa ut mera än ESR-normen tillåter (vilket kan bli följden om politiken rensas på åtgärder som dämpar utsläppen – om t.ex. den nationella reduktionsplikten slopas, reseavdragen sänker kostnaderna för bilpendlare, drivmedelsskatterna sänks etc). Är vi säkra på att det då kommer att finnas outnyttjat utsläppsutrymme att köpa av andra länder? Vad skulle det i så fall kosta statskassan?
| TABELL 1 | 1. ESD utsläppsram 2013-2020, Mton | 2. ESD-utsläpp 2013-2020, Mton* | 3. Utsläpp vs. utsläppsram 2013-2020, Mton | 4. ESD-utsläpp vs. utsläppsram 2013-2020, % |
| Belgien | 585,82 | 573,09 | -12,72 | -2,2 |
| Bulgarien | 214,18 | 200,50 | -13,68 | -6,8 |
| Tjeckien | 519,17 | 485,39 | -33,78 | -7,0 |
| Danmark | 275,57 | 260,70 | -14,87 | -5,7 |
| Tyskland | 3536,44 | 3547,82 | 11,38 | 0,3 |
| Estland | 49,24 | 48,67 | -0,57 | -1,2 |
| Irland | 337,85 | 350,21 | 12,36 | 3,5 |
| Grekland | 476,14 | 356,72 | -119,42 | -33,5 |
| Spanien | 1760,07 | 1584,87 | -175,20 | -11,1 |
| Frankrike | 2948,69 | 2763,71 | -184,98 | -6,7 |
| Kroatien | 155,6 | 126,83 | -28,78 | -22,7 |
| Italien | 2399,38 | 2160,41 | -238,96 | -11,1 |
| Cypern | 40,04 | 33,09 | -6,95 | -21,0 |
| Lettland | 77,03 | 71,36 | -5,67 | -7,9 |
| Litauen | 112,64 | 109,30 | -3,35 | -3,1 |
| Luxemburg | 70,67 | 70,10 | -0,58 | -0,8 |
| Ungern | 414,09 | 335,55 | -78,54 | -23,4 |
| Malta | 9,36 | 10,73 | 1,37 | 12,8 |
| Nederländerna | 920,99 | 797,95 | -123,04 | -15,4 |
| Österrike | 401,73 | 396,95 | -4,78 | -1,2 |
| Polen | 1592,34 | 1591,80 | -0,54 | 0,0 |
| Portugal | 392,88 | 320,46 | -72,42 | -22,6 |
| Rumänien | 661,18 | 598,28 | -62,90 | -10,5 |
| Slovenien | 98,5 | 85,83 | -12,66 | -14,8 |
| Slovakien | 200,24 | 161,99 | -38,25 | -23,6 |
| Finland | 241,56 | 240,72 | -0,83 | -0,3 |
| Sverige | 310,66 | 261,31 | -49,36 | -18,9 |
| Storbritannien | 2830,51 | 2613,31 | -217,20 | -8,3 |
| EU28 | 21632,57 | 20157,63 | -1474,94 | -7,3 |
| TABELL 2 | 5. ESD-utsläpp 2005, Mton* | 6. ESD-utsläpp 2020, Mton* | 7. Utsläpp 2020 vs. 2005, % | 8. ESD-mål 2020 vs. 2005, % | 9. Förändring ESD-utsläpp 2020 vs. mål, %-enheter |
| Belgien | 78,94 | 64,90 | -17,8 | -15 | -2,8 |
| Bulgarien | 24,15 | 25,74 | 6,5 | 20 | -13,5 |
| Tjeckien | 63,06 | 58,65 | -7,0 | 9 | -16,0 |
| Danmark | 40,40 | 30,84 | -23,7 | -20 | -3,7 |
| Tyskland | 469,30 | 407,41 | -13,2 | -14 | 0,8 |
| Estland | 6,28 | 5,93 | -5,6 | 11 | -16,6 |
| Irland | 47,41 | 44,72 | -5,7 | -20 | 14,3 |
| Grekland | 62,25 | 42,89 | -31,1 | -4 | -27,1 |
| Spanien | 238,13 | 184,19 | -22,7 | -10 | -12,7 |
| Frankrike | 392,26 | 307,77 | -21,5 | -14 | -7,5 |
| Kroatien | 17,20 | 16,52 | -4,0 | 11 | -15,0 |
| Italien | 340,51 | 254,00 | -25,4 | -13 | -12,4 |
| Cypern | 4,14 | 4,24 | 2,5 | -5 | 7,5 |
| Lettland | 8,07 | 8,44 | 4,5 | 17 | -12,5 |
| Litauen | 11,18 | 14,04 | 25,6 | 15 | 10,6 |
| Luxemburg | 10,09 | 7,69 | -23,8 | -20 | -3,8 |
| Ungern | 47,16 | 43,91 | -6,9 | 10 | -16,9 |
| Malta | 1,01 | 1,31 | 30,1 | 5 | 25,1 |
| Nederländerna | 121,32 | 90,20 | -25,7 | -16 | -9,7 |
| Österrike | 55,88 | 46,54 | -16,7 | -16 | -0,7 |
| Polen | 183,80 | 205,09 | 11,6 | 14 | -2,4 |
| Portugal | 47,00 | 38,54 | -18,0 | 1 | -19,0 |
| Rumänien | 74,91 | 77,12 | 2,9 | 19 | -16,1 |
| Slovenien | 11,71 | 9,75 | -16,7 | 4 | -20,7 |
| Slovakien | 21,51 | 18,88 | -12,2 | 13 | -25,2 |
| Finland | 34,01 | 28,12 | -17,3 | -16 | -1,3 |
| Sverige | 42,72 | 29,38 | -31,2 | -17 | -14,2 |
| Storbritannien | 409,90 | 298,94 | -27,1 | -16 | -11,1 |
| EU28 | 2864,31 | 2365,74 | -17,4 | -10 | -7,4 |
Lagstiftning:
1. Europaparlamentets och rådets beslut nr 406/2009/EG av den 23 april 2009 om medlemsstaternas insatser för att minska sina växthusgasutsläpp i enlighet med gemenskapens åtaganden om minskning av växthusgasutsläppen till 2020
2. Kommissionens beslut av den 26 mars 2013 om fastställande av medlemsstaternas årliga utsläppstilldelningar för perioden 2013–2020 i enlighet med Europaparlamentets och rådets beslut 406/2009/EG (2013/162/EU)
3. Kommissionens genomförandebeslut av den 31 oktober 2013 om anpassning av medlemsstaternas årliga utsläppstilldelningar för perioden 2013–2020 i enlighet med Europaparlamentets och rådets beslut nr 406/2009/EG (2013/634/EU)
4. Kommissionens beslut (EU) 2017/1471 av den 10 augusti 2017 om ändring av beslut 2013/162/EU för att revidera medlemsstaternas årliga utsläppstilldelningar för perioden 2017–2020
Hej Ulf!
För att ta det lite från början så handlar ESR inte om enskilda år utan om hela perioden 2021-2030. Ett land kan alltså släppa ut mera än sin tilldelning 2024 utan att det händer något – det viktiga är att de totala utsläppen under 10-årsperioden inte överstiger landets totala tilldelning.
Det betyder att man inte med säkerhet kommer att veta vilka som måste köpa och vilka som kan sälja förrän samtliga medlemsländer redovisat sina utsläpp för hela perioden inklusive uppgifter om vilka länder som har överfört överprestation under ESR för att lättare kunna klara kraven om kolinlagring under LULUCF-förordningen (S-regeringens tanke var att reduktionsplikten skulle säkra svensk överprestation under ESR för att slippa dra ned på avverkningarna i den svenska skogen). Problemet är att när alla utsläppssiffror 2021-2030 fastslagits, kanske en bit in på 2032, kan det mycket väl visa sig att det inte finns något outnyttjat utsläppsutrymme för Sverige att köpa från något annat land, och då väntar EU-domstolen.
Det är dessutom inte säkert att det kommer att handla om pengar, dvs det är inte säkert att kompensationen för överföring av överprestationer under ESR kommer att bestå av pengar. I nuvarande situation skulle man kunna tänka sig att Viktor Orban skulle kunna vara villig att överlåta ungerska överprestationer utan att få någon ekonomisk ersättning alls, utan kanske mot löfte att den ”köpande” medlemsstaten när det kommer till beslut i Europeiska rådet går emot och därmed blockerar kommissionsförslag som innebär att Ungern på något vi straffas för att man inte lever upp till EU-standard in rättsområdet. I ESR fastslås att outnyttjat utsläppsutrymme kan överlåtas från ett and till ett annat, men det finns inget krav om att kompensation ska vara pekuniär.
Hej, kul att du läsa faktabaserade texter om detta ämne! Men vad kostar det att köpa utsläppsutrymme? T ex 2024 om reduktionsplikten sänks.
Hej Aina!
Ursäkta sent svar.
Jag är inte jättekunnig på de bokföringsregler som gäller, men såvitt jag förstår förmår nuvarande bokföring inte att beakta att utsläppen kan variera beroende på t ex medvetna åtgärder. Ska man kunna skapa träffsäkra incitament som gör det företagsekonomiskt lönsamt för jordbruket att minska sina utsläpp måste nog bokföringsmetoderna utvecklas.
[…] då tänkte man utnyttja mellanskillnaden till att tillåta extra avverkning för skogsindustrin (detaljerad genomgång här hos Magnus Nilsson).Skogsbolagen ska nog inte räkna med detta om regeringen Kristersson verkligen genomför sina […]
Hej!
Tack för en jätteintressant text. Jag är nyfiken på hur utsläppen från betande djur beräknas. Detta med tanke på Irlands dåliga läge.
Görs det någon skillnad mellan utsläpp för olika former av hur djuren hålls och i vilken utsträckning de bidrar till kolinlgring i marken?
Enligt mätningar av effekter av roterande betesdrift (Holistic Management) av nötdjur på en gård i USA så gav den formen av lantbruk ett kolinlagringsnetto. Den gården var klimatmässigt bättre än alla de andra formerna av djurhållningar resp växtodlingar. Uppgiften kommer från en föreläsning av Gunnar Thelin.
Tack för läsningen Mattias!
Det var nog inte bara syftningsfel – det var bara fel.
Har justerat för att få fram det jag är ute efter – att även om de totala utsläppen 2013-2020 blev lägre än lagstiftningen krävde, så finns en tendens att utsläppen är i stigande.
Tack för en intressant text. Som vanligt insiktsfullt och med information som inte når ut i det offentliga samtalet i övrigt.
Jag tror dock att det har blivit ett syftningsfel i avsnittet om EUs ESD-utsläpp 2020 relativt 2005. Du skriver att utsläppen minskat med 7,4 procent. Men tabellen visar att minskningen är 17,4%, det är överprestationen mot målet som är 7,4 procent.
Tack för värdefull information och kunskap!
Hej Lars!
Obegripligt att jag missade det. Har lagt till en fråga om detta nu. Tack.
Tack för sammanfattningen!
Mycket bra.
Du har tidigare berättat att överprestationer kan användas för att möjliggöra större skogsavverkning än vad LULUCF annars medger.
Gäller inte detta längre?
Eller varför tar du inte med det alternativet i frågan ”Hur gör Sverige då, om vi fortsätter att överprestera? Ska vi sälja och hjälpa/tjäna pengar på länder som inte klarar lagkraven?”