Naturvårdsverket bäddar för punktering av det svenska 2030-målet för klimatet
Den svenska klimatpolitiken har två nationella 2030-mål.
– 2030-mål 1 handlar om de samlade svenska utsläppen utanför EUs nuvarande utsläppshandel (brukar kallas ESR-utsläpp eftersom de regleras av EUs ansvarsfördelningsförordning, Effort Sharing Regulation, ESR). Det nationella målet är att dessa utsläpp 2030 vara minst 63 procent lägre än 1990. Av målet kan dock upp till 8 procentenheter klaras genom ”kompletterande åtgärder”, dvs. på andra sätt än genom att minska dessa utsläpp.
– 2030-mål 2 innebär att utsläppen från transportsektorn 2030 ska vara minst 70 procent lägre än 2010.
Denna blogg handlar enbart om mål 1 och om hur ett förslag från Naturvårdsverket riskerar att punktera detta mål. Mål 2, om transporterna, tänker jag ta upp i en kommande blogg.
——————————-
2021 uppgick de svenska ESR-utsläppen till totalt drygt 29 miljoner ton CO2eq (koldioxidekvivalenter). Ungefär hälften kom från vägtrafiken, 11-12 procent från traktorer och andra arbetsmaskiner. En fjärdedel utgjordes av jordbrukets utsläpp av metan och lustgas.
I siffror innebär mål 1 att de svenska ESR-utsläppen 2030 inte får överstiga 17,2 miljoner ton CO2eq. Det maximala utrymmet för ”kompletterande åtgärder” är 3,72 miljoner ton CO2eq. Om detta utrymme utnyttjas fullt ut tillåter således det nationella klimatmålet att de svenska ESR-utsläppen 2030 uppgår till 20,92 miljoner ton CO2eq. Det motsvarar en minskning med 55 procent jämfört med 1990 (se tabell).
| miljoner ton CO2eq per år | 1990 | 2005 |
| Svenska ESR-utsläpp | 46,5 | 43,2 |
| Basår 1990 | Basår 2005 | |
| Nationellt mål 2030 | 17,2 (-63%) | 17,2 (-60%) |
| Max ”kompletterande åtgärder” | 3,72 (+8%) | 3,72 (+8,6%) |
| Max tillåtna utsläpp 2030 | 20,92 (-55%) | 20,92 (-51,6%) |
| Tilldelat ESR-utrymme 2030 | 21,6 (-53,5%) | 21,6 (-50%) |
Svenska mål för ESR-utsläppen 2030 samt EU-lagstiftningens tilldelning av ESR-utrymme till Sverige samma år. Fetade siffror återger de politiskt fastställda målen, kursiverade siffror samma sak med ändrat basår.
EU-lagstiftningen har en annan teknisk konstruktion än det svenska målet. Unionens basår är 2005 istället för 1990, och det som regleras är inte utsläppen 2030, utan de samlade ESR-utsläppen 2021-2030. Utsläppsutrymmet för respektive år styrs dock av målnivån 2030.
För 2030 uppgår Sveriges tilldelning av utsläppsutrymme till 21,6 miljoner ton CO2eq, 50 procent lägre än utsläppen 2005. Det är marginellt (0,7 miljoner ton CO2eq) högre än de utsläpp det svenska målet tillåter – efter avräkning av ”kompletterande åtgärder” (se tabell).
Slutsats: Det som avgör i vilken mån det svenska utsläppsmålet innebär tuffare krav på utsläppsminskningar än EU-lagstiftningen, är i hög grad vad som räknas som ”kompletterande åtgärder”.
I den proposition om de svenska klimatmålen som riksdagen antog 2017 definieras inte begreppet särskilt precist: ”Kompletterande åtgärder för att nå etappmålen till år 2030 och 2040 samt det långsiktiga utsläppsmålet bör kunna tillgodoräknas i enlighet med internationellt beslutade regler. De kompletterande åtgärder som är kända i dag handlar om nettoupptag i skog och mark, verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder samt avskiljning och lagring av biogen koldioxid (bio-CCS).” (Regeringens proposition 2016/17:146, sid 32)
Sedan ramverket antogs har olika regeringar hela tiden lyft fram och satsat på de tre åtgärdstyper som nämns i propositionen: Staten har delat ut bidrag för att återväta utdikade våtmarker, Energimyndigheten har haft ett program för inköp av så kallade utsläppskrediter som genererats i tredje världen, och bland annat Stockholm Exergi har fått stora stöd till sin satsning på bio-CCS. Begreppet ”kompletterande åtgärder” har fått innebörden ”klimatinsatser vi gör utöver EU-kraven”.
I en skrivelse till regeringen från i mars i år kommer dock Naturvårdsverket med nya signaler. Verket föreslår att hela den ökning av kolinlagringen, som Sverige enligt EUs nya LULUCF-förordning måste uppnå mellan 2016-2018 och 2030, ska kunna betraktas som ”kompletterande åtgärd”: ”Den ökning av det totala nettoupptaget som skett vid målåret inom LULUCF-sektorn jämfört med perioden 2016–2018 ska bokföras som kompletterande åtgärder och ligga till grund för avräkning mot de svenska klimatmålen.”
Eftersom det svenska ökningsbetinget är nästan 4 miljoner ton CO2eq, och utrymmet för ”kompletterande åtgärder” (som framgått) endast uppgår till 3,72 miljoner ton CO2eq, skulle en sådan tolkning innebära att det nationella klimatmålet mer eller mindre per automatik uppfylls om Sverige gör det vi är skyldiga till enligt EU-lagstiftningen, dvs. dels till 2030 minskar ESR-utsläppen till högst 21,6 miljoner ton CO2eq, dels ökar nettoinlagringen av kol i landskapet och träprodukter enligt LULUCF-förordningens krav. Skillnaden bli mindre än 0,7 miljoner ton CO2eq, i klass med den statistiska osäkerheten hos siffrorna.
Enda villkoret verket för fram är att svenska staten måste ha vidtagit någon enda liten aktiv åtgärd för att öka kolinlagringen (vilket ju redan skett, t.ex. i form av de bidrag till återvätning av utdikade våtmarker som delats ut).
I skrivelsen granskar verket de lite olika tolkningar av begreppet ”kompletterande åtgärder” som över tiden använts i olika beslutsunderlag och av olika regeringar, och drar slutsatsen att det i varje fall inte är i uppenbar strid med beslutens bokstav att göra som verket föreslår.
Inte heller EU-kravets innebörd är dock på förhand fastlåst. Definitionen av olika begrepp är mindre skakig än i de svenska beslutsunderlagen, men även EU-lagstiftningen öppnar för ett visst bollande med statistik. Minst tre faktorer kan därför leda till att det svenska ESR-utrymmet 2030 blir större – eller mindre (!) – än vad som motsvarar minskningsbetinget på 50 procent jämfört med utsläppen 2005:
a/ Sverige kan utvidga den svenska ESR-ramen genom att minska den del av EUs auktionering av utsläppsrätter inom det nuvarande handelssystemet som sker på svenskt uppdrag med knappt 900 000 utsläppsrätter per år 2025-2030. I samma mån som auktioneringen av utsläppsrätter minskar, kan den svenska ESR-ramen vidgas. Manövern påverkar inte EUs totala utsläpp, men möjliggör större svenska ESR-utsläpp, dock till priset av att svenska statens intäkter från auktioneringen av utsläppsrätter minskar. Precis denna åtgärd föreslås i det aktuella förslaget till höständringsbudget (sid 19-20).
b/ Sverige kan köpa ESR- eller LULUCF-utrymme av andra EU-länder. Då tillåts större svenska ESR-utsläpp än grundtilldelningen (eller lägre kolinlagring). I budgeten för 2024 anslår regeringen totalt 690 miljoner kronor som 2024-2026 ska kunna utnyttjas för sådana affärer. Huruvida något annat land vill sälja utsläppsutrymme (eller extra kolinlagring) till Sverige, vad det i så fall kostar, och hur mycket man därmed genom denna åtgärd skulle kunna expandera de svenska ESR- eller LULUCF-budgetarna är oklart. Pengarna ordnar regeringen fram genom att ”kapa” och ändra syfte på ett konto som hittills använts för att finansiera det mångåriga, svenska stödet till klimatinsatser utanför EU och till att stötta uppbygget av en internationell handel med utsläppskrediter under Parisavtalets artikel 6. Denna verksamhet upphör nu.
c/ I den mån Sverige inte uppfyller kraven i EUs LULUCF-förordning om kolinlagring i landskapet och träprodukter 2021-2025, kommer det svenska ESR-utrymmet att krympas. Skulle Sverige missa LULUCF-kravet med säg 10 miljoner ton, minskar det svenska ESR-utrymmet 2021-2030 lika mycket. 2021-2025 innebär LULUCF-förordningen (förenklat) att den årliga, genomsnittliga nettoinlagringen av kol i varje medlemsstat ska vara minst lika stor som 2000-2009. Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen varnade för ett år sedan för att Sverige kanske inte kommer att lyckas uppfylla detta krav. (Hur det går med kolinlagringen 2021-2025 påverkar däremot i princip inte möjligheterna att utnyttja en ökad kolinlagring 2030 för att klara det svenska 2030-målet.)
Osäkerheterna talar för att Sverige bör driva en politik för minskade utsläpp och ökad kolinlagring som ger marginaler, dvs. satsa på att pressa ned de svenska ESR-utsläppen under den basnivå 2030 på 21,6 miljoner ton som EU-lagstiftningen tilldelar oss, och öka kolinlagringen mera än lagstiftningen kräver.
I den klimatpolitiska handlingsplan regeringen ska lämna till riksdagen nästa månad, måste den skriva in att den svenska politiken siktar på att både minska utsläppen utanför utsläppshandeln och öka kolinlagringen i landskapet och i skogsprodukter mera än EU-lagstiftningen kräver. Utan en sådan målsättning, kopplat till de osäkerheter jag pekat på, finns det skäl att ifrågasätta om Sverige fram till 2030 kommer att kunna uppfylla EU-lagstiftningens krav. Istället växer sannolikheten för att Sverige efter 2030 inte bara kommer att stå med skammen som ett medlemsland som inte respekterar EU-lagstiftningen, som rycker på axlarna inför klimatproblemen, utan dessutom, på grund av att man trotsat EU-lagstiftning, kommer att drabbas av miljardböter.
(Texten justerad 20 oktober 07.50)
Hej Sven!
Har kollat med de ansvariga på Naturvårdsverket och Lantbruksuniversitetet. Så här ligger det, lite förenklat, till:
1) Hur stor är osäkerheten i uppskattningarna av kolinlagringen i LULUCF? både absolut och relativt
Osäkerheten varierar mellan olika delar av LULUCF-redovisningen, men den samlade uppskattningen är att vid en svensk nettoinlagring på 42 miljoner ton koldioxid per år, är osäkerheten i storleksordningen +/-15 %, dvs. +/- 6 miljoner ton.
2) Vem har sista ordet i dessa uppskattningar?
Fastställandet av LULUCF-siffrorna sker i flera olika sammanhang och av lite olika aktörer.
– När det gäller den årliga, nationella rapporteringen (växthusgasinventeringen, där kolinlagringen är en del) så fastställs den formellt av Naturvårdsverkets generaldirektör.
– När det gäller Sveriges samlade redovisning till EU enligt LULUCF-förordningen, som sker separat för 2021-2025 resp. 2026-2030, beslutar regeringen. Denna process är dock kopplad till kommissionens uppdrag att kolla hur medlemsstaterna efterlever lagstiftningen, en granskning som sker i ett samspel mellan kommissionen och medlemsstaten, där kommissionen formellt tar beslutet, men där även medlemsstaten ska vara med på noterna.
Hej Magnus!
Ett par frågor:
1) Hur stor är osäkerheten i uppskattningarna av kolinlagringen i LULUCF? både absolut och relativt.
2) Vem har sista ordet i dessa uppskattningar?
Tack Magnus!
Tanken att överprestera och skrota utsläppsrätter har försvunnit ur vår svenska debatt.
Nu gäller det enbart att trixa sig fram till att klara EUs krav, som inte på långa vägar duger för att rädda ett hanterligt klimat åt barnen. Sorgligt, sorgligt!