Ministrarnas dragkamp om klimatlagstiftningen vanns av – Kommissionen!
(Förbehåll: nedanstående text bygger på de förhandlingsunderlag som läckt, plus uppgifter i respekterade nyhetsbrev m.m. De slutgiltiga beslutsdokumenten är ännu inte tillgängliga.)
När ministrarna hade förhandlat klart med varandra – stod Kommissionen som segrare!
Klockan 02.00 på onsdagens morgon, efter 17 timmars förhandling, kunde EUs miljöministrar till sist anta en uppgörelse kring EUs framtida klimatlagstiftning. Kanske ska man kalla processen ”berget som födde en mus”, för det man till sist kom överens om är nästan identiskt med de förslag EU-kommissionen presenterade redan i juli 2021, för snart ett år sedan.
Ur ett helikopterperspektiv kan utfallet av förhandlingen nog sägas illustrera dels tveksamheten hos unionens regeringar att, under trycket av hög inflation, hot om gasransonering och kriget i Ukraina, ytterligare skärpa klimatpolitiken, men också hur otroligt viktigt för klimatarbetet det var att EUs regeringar och Europaparlamentet våren 2021 kunde anta en ny klimatlag. I uppgörelsen om lagen slås fast a/ att unionen ska vara klimatneutral 2050, b/ att nettoutsläppen (utsläpp minus inlagring) 2030 ska vara minst 55 procent lägre än 1990, samt c/ att nettoinlagringen av kol i landskapet och träprodukter 2030 ska motsvara minst 300 miljoner ton koldioxid.
Klimatlagen är den ”tvångströja” EU-länderna och parlamentet har satt på sig själva för att säkra att klimatpåverkan minskar även i tider då annat än klimatet pockar på uppmärksamhet. EUs lagstiftningsprocess är mer eller mindre tvingad att leverera de åtgärder klimatlagen kräver. Utan de begränsningar av handlingsutrymmet lagen innebär, hade miljöministrarna antagligen landat i en betydligt svagare politik än vad som nu blev fallet.
Viktigast på gårdagens agenda var kommissionens förslag till skärpningar av de tre, centrala delarna av EUs klimatpolitik: a/ Direktivet om utsläppshandel, b/ Ansvarsfördelningsförordningen (Effort Sharing Regulation, ESR), som reglerar utsläppen utanför utsläppshandeln och c/ LULUCF-förordningen, som ställer krav på änderna att lagra in koldioxid i landskapet och träprodukter.
Dessutom tog man beslut om skärpta koldioxidkrav på bilar samt inrättandet av en social klimatfond, som ska underlätta för fattigare EU-medborgare och regioner att klara omställningen. Över diskussionen om utsläppshandeln svävade samtidigt förslaget om den nya ”klimattullen” CBAM, som dock formellt hanterades av ministerrådet redan i mars.
De positioner ministrarna igår antog kommer, tillsammans med kommissionens ursprungsförslag samt de motsvarande positioner Europaparlamentet antagit, att vara utgångspunkten för den sammanjämkning (”trilogen”) som nu startar. Rimligen bör ett gemensamt beslut kunna tas av regeringarna och parlamentet mot slutet av 2022 eller början av 2023.
Så här ser i korta drag förhandlingsläget ut beträffande de fem lagstiftningar som ministrarna igår och tidigt i morse hanterade:
UTSLÄPPSHANDELN
a/ Nuvarande utsläppshandel (tung industri, större energianläggningar, flyg)
Ministrarna går nästan helt på kommissionens linje. Det betyder att det 2030 kommer att ges ut nya utsläppsrätter motsvarande 39 procent av (=61 procent mindre än) utsläppen 2005 från de verksamheter som berörs. Den position Europaparlamentet tog förra veckan innebär en minskning till 2030 med 63 procent, men eftersom de bägge förslagen har lite olika startpunkt, leder de till ungefär samma totala nyutgivning av utsläppsrätter fram till 2030. Därefter är parlamentets förslag lite tuffare. Det innebär att nyutgivningen upphör redan 2038, medan kommissionens/regeringarnas linje innebär ett stopp 2040. Totalt kommer utsläppen att bli någon dryg miljard ton lägre med parlamentets linje.
Hur många utsläppsrätter som till sist kommer ut på marknaden avgörs dock även av hur det går med ett par andra faktorer, inte minst den så kallade marknadsstabilitetsreserven MSR (det som, åtminstone ni Sverige, ibland brukar kallas ”the Swedish proposal”). Ministrarna vill ha en mekanism som innebär att utsläppsrätter som förts till reserven med sikte på att annulleras, vid snabba prisstegringar på utsläppsrätterna istället automatiskt ska auktioneras ut. Vad det kommer att betyda för de totala utsläppen är svårt att förutse. Syftet sägs vara att minska prisfluktuationerna på utsläppsrätter, men om detta skulle bli effekten är högst osäkert. Parlamentet har föreslagit att reglerna för MSR successivt ska skärpas så att nyutgivningen ytterligare skulle kunna begränsas, men denna lösning skulle samtidigt göra det ännu svårare för dem som direkt berörs av eller deltar i systemet att förutse hur priset ska utvecklas, vilket nog varken klimatet eller de som påverkas av systemet vinner på. Mycket talar därför för att det i slutändan blir kommissionens mera marginella putsning av nuvarande system som genomförs. Oavsett vad som beslutas lär dessutom tillgången på utsläppsrätter framöver bli så liten att MSR-mekanismen kanske helt mister sin roll.
Kommissionen föreslår att andelen nyutgivna utsläppsrätter som delas ut gratis till tung industri, i jämn takt ska minska med 10 procentandelar per år 2026-2035 (kopplat till att den nya ”koldioxidtullen” CBAM parallellt fasas in). Ministrarna gillar tidtabellen, men vill starta processen i långsammare tempo (lägre procentandel) än kommissionen, men avsluta den snabbare (högre procentandel). Parlamentet vill genomföra omställningen 2027-2034.
Den tyska regeringen fick under förhandlingarna igenom en ändring som innebär att den skärpning av riktmärkena för gratistilldelning av utsläppsrätter som gäller för alla industrier, fram till 2030 inte ska gälla stålindustrin. Denna förändring ger ett ekonomiskt handtag till (bland annat tyska) ståltillverkare som släpar efter i teknikutvecklingen, som övriga industrier (särskilt de ståltillverkare som vill vinna marknadsandelar tack vare låga utsläpp eller rentav ”fossilfritt”) och medlemsstaterna får bjuda på.
Beträffande flyget ställer sig ministrarna bakom kommissionens linje att gratistilldelningen av utsläppsrätter ska upphöra 2027. Även fortsättningsvis ska enbart flyg inom EU beröras av utsläppshandeln, medan trafik mellan EU och resten av världen istället ska regleras via det globala (och betydligt svagare) CORSIA. Parlamentets linje är mycket tuffare, och innebär dels att gratistilldelningen upphör redan 2025, men också att utsläppshandeln stegvis utvidgas så att den från 2027 även ska omfatta allt flyg mellan EU-flygplatser och resten av världen.
Kommissionen föreslår dessutom att handelssystemet ska utvidgas så att även utsläpp från större fartyg (över 5000 bruttoton) omfattas av utsläppshandel. Alla utsläpp inom unionen från dessa båtar föreslås inkluderas, plus hälften av utsläppen från seglatser mellan EU-hamnar och hamnar utanför unionen. Den här lösningen köper ministrarna, men för att få ihop klimatpaketet föreslås att några länder med stor handelsflotta (läs Grekland, Cypern och Malta) ska få en extra pott utsläppsrätter att för egen del auktionera ut. Vid trafik i isförhållanden föreslås fram till 2030 ett utsläppsavdrag på 5 procent (läs Finland) . Även beträffande sjöfarten är parlamentets linje mycket tuffare. Från 2027 vill man inkludera utsläppen från hela sträckan mellan EU och resten av världen, och dessutom inkludera fartyg ned till 400 bruttoton. Denna lägre gräns vill ministrarna utreda, men ännu inte besluta om. Regeringarna och parlamentet är ense om att även sjöfartens utsläpp av metan och lustgas bör omfattas.
b/ Ny utsläppshandel för trafiken och byggnader (och mycket annat?)
Det förslag från kommissionen som mest ifrågasatts har varit planerna på att etablera ett nytt, separat utsläppshandelssystem för vägtrafik och byggnader. Många har oroat sig för vilka effekter dyrare drivmedel och uppvärmningsbränslen ska få för unionens låginkomsttagare, lantbrukare m.m. Efter alla hårda ord som utväxlats, visar det sig nu, lite otippat, att förslaget tvärtom accepteras av de flesta regeringar, som egentligen bara vill ändra förslaget på två punkter: Dels vill man att handeln ska skjutas upp ett år, till 2027 mot kommissionens 2026, dels att de medlemsstater som vill, ska kunna låta handeln omfatta all fossilbränsleanvändning utanför nuvarande utsläppshandel. Genomförs förslaget förbjuds i princip all fossilbränsleanvändning inom vägtrafik och uppvärmning från ca 2043.
Principiellt vill parlamentet att systemet redan från början ska omfatta all fossilbränsleanvändning utanför nuvarande utsläppshandel. Kommissionens förslag att låta systemet enbart omfatta vägtrafik och byggnader förefaller svårt att administrera och öppnar för fusk. Mycket talar därför för att man till sist enas om ett heltäckande system. Parlamentets konstiga linje att fram till 2029 undanta privat bränsleanvändning i bilar och för uppvärmning, en administrativ mardröm, lär inte överleva den kommande förhandlingen mellan regeringarna och parlamentet.
UTSLÄPP UTANFÖR NUVARANDE UTSLÄPPSHANDEL (Ansvarsfördelningsförordningen, Effort Sharing Regulation, ESR)
Kommissionens förslag innebär att utsläppen utanför nuvarande utsläppshandel (inklusive de som är tänkta att ingå i den nya utsläppshandeln!) 2030 måste vara minst 40 procent lägre än 2005, en skärpning från nuvarande krav på minus 30 procent. I detta fall ar kommissionens förslag seglat igenom både parlamentet och ministerrådet utan ändringar.
Under ESR regleras inte bara koldioxidutsläpp från den fossilbränsleanvändning som sker utanför nuvarande utsläppshandel, utan även jordbrukets utsläpp av metan (CH4) och lustgas (N2O). Kommissionens förslag var att efter 2030 reglera dessa utsläpp tillsammans med inlagringen av koldioxid i landskapet och träprodukter (LULUCF-förordningen). Denna lösning har parlamentet tidigare avvisat, och nu gör även miljöministrarna tummen ned, den kanske viktigaste punkt där ministrarna går på tvärs med kommissionen.
Efterhand som den nya utsläppshandeln kommer att pressa ned utsläppen från vägtrafik m.m., med ett totalt utsläppsstopp ca 2043, kommer hela ESR-systemet så småningom att domineras av och förvandlas till en lagstiftning om enbart jordbrukets utsläpp av metan och lustgas.
INLAGRING AV KOLDIOXID I LANDSKAPET OCH I TRÄPRODUKTER, LULUCF-förordningen (Land-Use, Land-Use Change and Forestry)
I uppgörelsen om EUs klimatlag ingår att nettoinlagringen av koldioxid i landskapet och träprodukter inom unionen till 2030 ska öka till minst 300 miljoner ton per år (idag ligger den strax under 270 miljoner ton). Kommissionens förslag innebär en total nivå 2030 på 310 miljoner ton. Ökningen föreslås fördelas mellan länderna i relation till deras andel av den brukade skogs- och jordbruksarealen. För Sveriges del måste nettoinlagringen till 2030 öka med knappt 4 miljoner ton, kring 10 procent.
Svenska regeringen är orolig för att detta betyder att avverkningarna i den svenska skogen måste begränsas, och har krävt att andra länder ska ta en större del av uppdraget. Denna linje tvingas man nu ge upp, när både parlamentet och ministerrådet har landat i positioner väldigt nära kommissionens förslag.
Som jag diskuterat i en tidigare blogg och på debattplats, är regeringens lösning på problemet att upphöra med att annullera den svenska överprestationen enligt ESR (som i hög grad möjliggjorts genom tack vare reduktionsplikten för bensin och diesel som tvingar fram en inblandning av förnybart). Överprestationen ska istället kvittas mot en planerad svensk underprestation enligt LULUCF-förordningen. Istället för att öka nettoinlagringen på det sätt EU-lagstiftningen kräver, tänker Sverige alltså istället upphöra med att löpande annullera de förväntade svenska överprestationer enligt ESR. De utsläppsminskningar som inte minst reduktionsplikten levererar, kommer därför inte längre att ge något bidrag till klimatpolitiken utöver vad EU-lagstiftningen redan ålägger Sverige. Samtidigt kommer en fortsatt hög avverkningstakt att begränsa nettoinlagringen av koldioxid i landskapet.
(En spaning är att regeringens vägval möjligen signalerar att Sverige tänker ge upp ambitionen att vara förebild på klimatområdet; sticka ut och gå före. Inriktningen förefaller vara att nöja sig med att följa EU-lagstiftningens bokstav, inte göra mera än den kräver av oss, och istället fokusera på de ekonomiska möjligheter EUs klimatpolitik öppnar (sälja fossilfritt stål, bioenergi, elbilar etc.))
SOCIALA KLIMATFONDEN (SCF)
EUs klimatpolitik kommer att driva upp priserna på fossila bränslen. Göra bensin, olja, naturgas och kol dyrare. I första hand för att göra det möjligt för låginkomsttagare att hantera detta (till exempel genom att isolera sina bostäder eller installera värmepump), föreslog kommissionen att en social klimatfond på sammanlagt 72 miljarder euro ska etableras.
Pengarna ska börja betalas ut redan inom ett eller två år. Det hela ska i efterhand finansieras i första hand genom att en fjärdedel av auktionsintäkterna från det nya utsläppshandelssystemet inte ska gå till medlemsstaterna utan stanna i unionen.
Mot fondplanerna har unionens rikare länder (inte minst Sverige) protesterat högljutt. De tycker att det redan finns tillräckligt med EU-bidrag för klimatomställningen. En mera principiell invändning är att beslut om den här typen av bidrag inom EU normalt tas i konsensus, inte genom kvalificerad majoritet. Kommissionens förslag är konstruerat på ett sätt som rundar denna konstitutionella fråga.
Trots protesterna ställde sig ministrarna bakom en något bantad fond (59 miljarder euro). Samtidigt beslöt man att fonden till en del ska finansieras genom att 200 miljoner utsläppsrätter (i det nuvarande systemet), som var tänkta att auktioneras ut för att finansiera unionens Innovationsfond (stöttar forskning och investeringar kring nya klimat- och energilösningar), nu istället ska säljas för att amortera på de 59 miljarderna.
Parlamentet vill anslå mindre pengar till SCF än såväl kommissionens förslag som ministrarnas, men det hänger ihop med att intäkterna från den bantade version av den nya utsläppshandeln, som parlamentet föreslagit, inte skulle räcka till mera. I de slutliga förhandlingarna har nog ministerrådets lösning goda förutsättningar att överleva.
BILAR OCH KOLDIOXID
Det förslag som fått mest uppmärksamhet i media är planerna på att från 2035 endast tillåta försäljning av personbilar (och lätta lastbilar/bussar) med nollutsläpp, i praktiken ett förbud mot bilar med förbränningsmotor (=bensin- och dieselbilar). Efter mycket buller fick kommissionens förslag stöd av en majoritet av regeringarna, och eftersom även parlamentet gått på samma linje är det dags för bilister, bilindustri, drivmedelsbranschen etc. att ställa in sig på att lätta fordon med förbränningsmotor kommer att bli historia.
Gasbilar (svar till Daphne och Magnus)
Hej. Du har rätt Magnus. Gasbilar kommer inte bli möjliga att sälja efter 2035. Beslutet är formulerat som ett krav på noll gram deklarerat utsläpp av koldioxid per km från personbilar och lätta lastbilar. Gasbilar ger precis som dieselbilar och bensinbilar utsläpp av koldioxid vid certifieringen.
Hej Daphne!
Ska inte ta gift på detta, men såvitt jag förstår är lagstiftningen s a s teknikneutral, dvs. den gäller även för gasbilar.
Tack för att du göra EUs krångliga regelverk begriplig.
Du skriver: ”att från 2035 endast tillåta försäljning av personbilar (och lätta lastbilar/bussar) med nollutsläpp, i praktiken ett förbud mot bilar med förbränningsmotor (=bensin- och dieselbilar).”
Var hamnar biogas bilar i denne fråga?
Hej Cecilia!
Nu är vi på avdelningen ”texter som skrevs ihop under ministerrådsmötet och därför inte finns tillgängliga”. Därför ska man akta sig för att vara tvärsäker.
Min bild är att det som skrevs in i en ”recital” (dvs i förordet/motiven till lagtexten, men inte i själva lagtexten) var att Kommissionen om några år ska rapportera om det är möjligt och i så fall lämpligt att öppna en möjlighet att även bortom 2035 godkänna ICE-fordon, som på något sätt garanterat enbart kommer att köras på förnybart.
Min tolkning av detta är att de tyska gröna ministrarna måste komma hem till sina liberala regeringspartners från FDP med något sådant, eftersom FDP har lovat att bekämpa planerna på ett de facto-förbud mot ICE-bilar. Visst finns en möjlighet att ICE-förbudet holkas ur, men det skulle ju kunna hända framöver oavsett den inpetade recitaln.
Om man vill vara lite petig gällande bilar och koldioxid är väl ministerrådets position att det ev. ska kunna vara möjligt för bilar som enbart kan drivas på syntetiska bränslen att räknas som nollutsläppfordon.
https://www.electrive.com/2022/06/29/eu-council-decides-on-100-co2-reductions-for-cars-and-vans-by-2035/
Hur det skulle gå till i praktiken (att definiera ett fordon som endast kan drivas med syntetiska bränslen), eller om positionen överlever vidare förhandlingar är ju en annnan fråga.
Utmärkt redogörelse Magnus! Stora förändringar rakt igenom som jag inte har greppat helt i andra medier. Ska bli särskilt spännande att följa hur finansiering av SCF landar, det riskerar att bli en mycket kontroversiell fråga.
Tusen tack för detta!
Tack John!
Fantastiskt bra och mycket glädjande! Hoppas Greta stämmer in i lovorden. Stort tack för att du gör dessa analyser när media totalt misslyckas.
John