Magnus Nilsson Produktion

Internationella förhandlingar om flyget och klimatet – en lägesrapport

På tisdag, den 27 oktober, öppnas den globala luftfartsorganisationen ICAOs generalförsamling, som möts vart tredje år. Fram till 7 oktober ska delegater från de 193 medlemsländerna ta beslut om en massa frågor som berör det internationella flyget, bland annat vilka insatser som ska göras för att begränsa klimatpåverkan.

Parallellt har slutförhandlingarna om EUs stora klimatpaket ”Fit for 55” inletts, där flera av förslagen kan få stor påverkan på flyget.

Här en lägesrapport.

Klimatet på ICAOs 41a kongress 27/9-7/10

Mellan 27 september och 7 oktober genomför ICAO, FNs luftfartsorgan, sin 41:a kongress vid organisationens högkvarter i Montreal i Kanada. Vid mötet kommer representanter för de 193 medlemsstaterna bland annat att ta ställning till flera förslag som kan få stor betydelse för flygets klimatpåverkan.

Till grund för besluten vid kongressen ligger primärt förslag från ICAOs råd (som består av 36 medlemsstater, utsedda vid den senaste kongressen 2019), men dessa förslag kan naturligtvis komma att justeras eller rentav förkastas i den slutgiltiga processen. Ytterst kan det handla om att kongressen voterar enligt principen ett land, en röst.

Långsiktigt mål om minskade koldioxidutsläpp

2010 antog ICAOs kongress ett långsiktigt mål om att till 2050 halvera den internationella flygtrafikens utsläpp av koldioxid jämfört med 2005. Detta mål gäller fortfarande, men vid den senaste kongressen 2019 uppdrogs åt rådet att till kongressen 2022 föreslå en uppdatering.

Och nu föreslår alltså ICAOs råd att den internationella luftfartens långsiktiga klimatmål ska ändras från “to reduce its carbon emissions by 50 per cent by 2050 compared to 2005 levels” till ”to achieve a long-term goal of net-zero carbon emissions by 2050”. Målet är inte bindande, det kallas för ”aspirational”, dvs. något man ska sträva efter. Det finns inga idéer om sanktioner att sätta in mot länder som inte vill bidra. Och det finns helt olika uppfattningar om hur ansvaret för att målet ska uppnås.

Som underlag för beslutet presenterade organisationens miljökommitté CAEP en expertrapport som rekommenderade det mål ICAOs råd nu ställt sig bakom. Rapporten diskuterades vid ett möte i juli mellan regeringarna och möttes där av starka protester inte minst från några av organisationens tungviktare – Indien, Kina och Ryssland (ibland med stöd av Brasilien) – som hävdade att det fortfarande inte finns tillräckligt underlag för att besluta om ett nytt långsiktigt mål.

Trots protesterna rekommenderar dock alltså ICAOs råd kongressen att ställa sig bakom förslaget.

Värt att notera är att den resolution som nu förbereds enbart handlar om utsläpp av (fossil) koldioxid, höghöjdseffekter berörs inte.

Också värt att notera är att förslaget har stöd av flygbranschens internationella samarbetsorganisation IATA, som redan 2021 ställde sig bakom målet om en koldioxidneutral flygtrafik 2050.

Uppmjukade regler inom CORSIA

1. Ändrad baslinje

Vid kongressen kommer medlemsstaterna även att ta ställning till två förslag från ICAOs råd om att ytterligare mjuka upp reglerna för organisationens klimatkompensationsprogram CORSIA.

Det ena förslaget gäller baslinjen för systemet. Målet med CORSIA är att säkra att de årliga nettoutsläppen av koldioxid från internationell flygtrafik inte ska överstiga nivån 2020. I beslutet sägs att baslinjen för systemet ska vara det genomsnittliga utsläppet från internationell flygtrafik 2019 och 2020. Efter den kraftiga nedgången i trafiken i samband med COVID, beslöt dock ICAOs råd att tillfälligt ändra baslinjen under programmets första treårsperiod, 2021-2023, så att den enbart ska utgöras av utsläppet 2019 (= mildare krav om kompensationsåtgärder än om även året 2020 beaktats). För perioden bortom 2023 gjordes dock inga förändringar.

Nu föreslår rådet att CORSIAs baslinjen bortom 2023 ska utgöras av 85 procent av utsläppen 2019 istället för snittet 2019/20. Om de samlade nettoutsläppen från den internationella flygtrafiken mellan stater som anslutit sig till CORSIA överstiger denna nivå under kommande treårsperioder (2024-2027 etc), måste flygbolagen köpa in klimatkrediter motsvarande överskridandet. Kravet blir tuffare än det som gäller 2021-2023, men svagare än det krav man ursprungligen enades om.

2. Svagare incitament för flygbolag att gå före

I ett annat förslag föreslår ICAOs råd att kompensationskraven, under en längre tid än vad gällande regler innebär, enbart ska utgå från de samlade utsläppen från all trafik som berörs av CORSIA. Det betyder att flygbolag som sänkt sina utsläpp, och därför inte alls bidragit till att utsläppen överskridit baslinjen, kommer att tvingas köpa in kompensationskrediter i samma utsträckning som de bolag vars utsläpp ökat. Motiven för bolagen att sänka sina utsläpp försvagas därmed. Den föreslagna ändringen framgår av tabellen nedan.

Slutförhandlingar om EUs nya klimatpaket

Flyget och dess klimatpåverkan figurerar i åtminstone sju av de lagförslag i paketet ”Fit for 55” kring vilka slutförhandlingarna mellan ministerrådet och Europaparlamentet just har börjat.

Två av förslagen har begränsade effekter:

Det ena handlar om att europeiska flygbolag, i avvaktan på att relationen mellan ICAOs CORSIA och EUs utsläppshandel har klargjorts, måste uppfylla kraven under CORSIA (berör i praktiken trafiken 2021-2023). Fast eftersom utsläppen från det internationella flyget under denna period kommer att vara betydligt lägre än man räknade med när CORSIA antogs, och det därför inte kommer att uppträda några krav på bolagen, har detta beslut sannolikt inga som helst effekter. Kring detta förslag finns enighet.

Det andra är en detalj i ett större förslag (”AFIR”) om infrastruktur för elbilar, vätgas m.m., som även innehåller ett krav om att alla flygplatser inom EES ska erbjuda eltillförsel till parkerade flygplan (beslutet skulle även kunna påverka flygplan med batteridrift). Även detta förslag förefaller stödjas av såväl ministerrådet som parlamentet.

Ett tredje förslag (med mera oklar framtid) handlar om en revidering av unionens energiskattedirektiv. För närvarande är det förbjudet för medlemsstaterna att beskatta flygbränsle för internationell trafik. Kommissionen vill slopa förbudet och istället införa en obligatorisk (mycket låg) minimiskatt på allt flygbränsle som säljs inom unionen. Kruxet är att beslut i skattefrågor inom EU tas uteslutande av ministerrådet, dvs. regeringarna, att beslut endast kan tas om alla 27 regeringar är ense, och att vissa länder (t.ex. Cypern och Malta) uppenbarligen inte alls vill slopa beskattningsförbudet. Risken är därför stor att kommissionens förslag kraschlandar och att det inte händer något alls. Man kan dock även tänka sig en uppgörelse där kommissionens förslag genomförs enbart för trafik mellan de länder som vill börja beskatta. I kombination med förslaget om tankningstvång (se nedan) skulle ett sådant beslut dock sannolikt räcka långt för att medlemsstater som vill ska kunna börja beskatta flygbränsle utan risk för skatteläckage, dvs. att flygbolagen lägger om sitt tankande i syfte att undvika bränslebeskattning.

Ett ytterligare fjärde förslag med viss betydelse för flyget gäller en revidering av förnybartdirektivet där kommissionen föreslår att nuvarande krav om att 14 procent av transporternas energiförsörjning i varje land 2030 ska utgöras av förnybar energi ska slopas. Istället vill man höja nuvarande (föga uppmärksammade) generella reduktionsplikt för transportsektorn från 6 till 13 procent. Ministerrådet går på kommissionens linje, medan parlamentet vill att reduktionsplikten höjs till 16 procent. EUs reduktionsplikt gäller alla transporter och alla energislag (även el), och en höjning kan därför få effekter även på flygbränslet.

De för flyget viktigaste förslagen som nu ska förhandlas är dock dels två som berör utsläppshandeln, dels ett förslag om att införa en kvotplikt, en skyldighet för drivmedelsbolagen att löpande öka andelen förnybara drivmedel i det flygbränsle som levereras vid större flygplatser inom EES.

Ändrade regler för flyget inom utsläppshandeln

Kommissionen föreslår att gratistilldelningen av utsläppsrätter till flygbolagen ska fasas ut med slutår 2027. Varje gratis utsläppsrätt betyder ett ekonomiskt bidrag till flygbolagen motsvarande marknadsvärdet på utsläppsrätterna. Gratistilldelningen stärker flygbolagens ekonomi, men i vilken mån systemet påverkar bolagens bränsleanvändning och därmed utsläppen är oklart. Betydligt viktigare för utsläppens storlek är förslaget att trappa ned den samlade nyutgivningen av utsläppsrätter inom hela utsläppshandelssystemet snabbare än tidigare, så att den helt upphör 2040 – därefter skulle det i princip inte längre vara tillåtet för bland annat flyget inom EES att använda fossila drivmedel.

Förslagen om att strypa nyutgivningen och avbryta gratistilldelningen till flyget får i stort sett stöd av både ministerrådet och Europaparlamentet i deras förhandlingsinspel. Bägge institutionerna verkar dessutom öppna för att (trots det principiella stoppet för gratistilldelning) fram till 2029 fördela 20 miljoner utsläppsrätter till flygbolag som använder förnybart flygbränsle.

Det knepiga och kontroversiella i förhandlingarna gäller vilket flyg som ska omfattas av utsläppshandeln. Enligt det nuvarande direktivet omfattas egentligen allt flyg till eller från en flygplats inom EES av utsläppshandel, dvs. även flyg till och från resten av världen (brukar kallas ”full scope”). Efter kraftfulla internationella protester beslöt dock unionen redan tidigt att begränsa tillämpningen till flyg mellan EES-flygplatser (via särskilda avtal omfattas numera även flyg till Schweiz och Storbritannien).

Kommissionen (och ministerrådet) vill att nuvarande lösning ska bekräftas, dvs. att systemet permanent begränsas till flyg inom EES. Utsläppen från flyg mellan EES och resten av världen vill man istället i huvudsak hantera inom CORSIA. Beträffande flyg till/från länder som inte anslutit sig till CORSIA (dock med undantag för s.k. LDC- eller SIDS-länder (ung. fattiga utvecklingsländer)) vill kommissionen däremot tvärtom återinföra utsläppshandel i bägge riktningarna. Förslaget har inte uppmärksammats särskilt mycket i debatten, men är naturligtvis potentiellt högexplosivt med tanke på att det kan skapa en rejäl konflikt mellan EU och ett antal mycket stora länder som i varje fall ännu så länge inte har anslutit sig till CORSIA, bl.a. Kina, Brasilien, Indien och Ryssland.

Ministerrådet (=regeringarna) är i stort sett med på kommissionens linje. Europaparlamentet vill däremot gå längre och åter generellt utvidga handelssystemet till ”full scope”, men inom utsläppshandelssystemet dra av flygbolagens kostnader för kompensationsåtgärder under CORSIA.

Parlamentet puffar dessutom på för att höghöjdseffekter (som beror på flygplanens utsläpp av vattenånga och partiklar på höjder över 8 000 meter) på något sätt ska komma att beaktas. Man vill att kommissionen senast 2026 presenterar förslag om hur höghöjdseffekterna ska begränsas. Skulle inga beslut om att hantera höghöjdseffekterna tas, vill parlamentet att det automatiskt införs en multiplikator som innebär att kraven på flygbolagen att lämna in utsläppsrätter från och med 2028 ska multipliceras med 1,8, från 2029 med 1,9 och från 2030 med 2,0.

Förordning om kvotplikt och tankningstvång

Kommissionen föreslår att de företag levererar flygbränsle inom EES från 2025 ska bli skyldiga att blanda in en allt större andel förnybart flygbränsle (”sustainable aviation fuel”, SAF), varav en stigande volymandel ska utgöras av syntetiska bränslen. Kravet ska gälla vid alla flygplatser med minst 1 miljon passagerare per år (2019 uppfyllde Kallax, Arlanda, Bromma, Skavsta, Landvetter och Sturup detta krav):

Som ”sustainable aviation fuels” vill kommissionen enbart räkna dels syntetiska flygbränslen (t.ex. baserade på förnybar el), dels s.k. avancerade biodrivmedel (tillverkade av olika typer av avfall).

Det kan noteras att kommissionen uttryckligen säger att befintliga nationella system (med vilket rimligen avses bl.a. den svenska reduktionsplikten för flygbränsle) ska ersättas av det nya EU-systemet.

Samtidigt föreslås att flygbolagen måste tillgodose minst 90 procent av bränslebehovet för en flygning vid avgångsflygplatsen. Denna regel införs primärt för att flygbolagen inte ska kunna planera flygningar mellan EES och resten av världen på ett sätt som gör att de kan undvika att tanka inom EES, men den får också konsekvenser för medlemsstaternas möjlighet att beskatta flygbränsle. Om beskattningsförbudet slopas – vilket alltså kommissionen föreslår – och förslaget om tankningstvång införs, kommer medlemsstaterna att i stort sett kunna ta ut vilken skatt som helst på flygbränsle utan att de flygbolag som använder landets flygplatser kan smita från skatten.

Som ett ytterligare led i arbetet med att hantera höghöjdseffekterna vill både ministerrådet och Europaparlamentet, i samband med den nya förordningen, också införa krav om att drivmedelsleverantörerna ska rapportera flygbränslets innehåll av aromater, naftalen och svavel. Dessa föroreningar påverkar partikelbildningen och därmed höghöjdseffekten.

Ministerrådet vill att medlemsstater, under vissa speciella omständigheter, ska kunna undanta vissa flighter från tankningstvånget, men vill också kunna inkludera mindre flygplatser och dessutom tillåta alla flygbränslen som uppfyller hållbarhetskriterierna i EUs förnybartdirektiv, dvs. mindre stränga krav än kommissionen föreslår.

Europaparlamentet vill kunna göra uppfyllandet av förordningens krav säljbara, dvs. kvotplikten ska inte behöva uppfyllas vid varje tankning, utan flera flygbolag och flygplatser ska kunna ”poola” sina tankningsdata och även kunna handla med kvotuppfyllandet.

Det kan i sammanhanget noteras att flygbranschen när det gäller kraven på förnybart flygbränsle går emot ministerrådet och stödjer kommissionens mera strikta förslag. Flygindustrin vill alltså har tuffare krav på förnybara flygbränslen än de som följer av förnybartdirektivet (och som t.ex. gäller för den svenska reduktionsplikten)

2 Svar to “Internationella förhandlingar om flyget och klimatet – en lägesrapport”

1. Magnus Nilsson skriver:

   2022-09-25 kl. 14:21

   Hej Per!
   Jag håller med om att kommissionens förslag inte ser ut att vara helt koordinerade.
   Notera dock att utsläppshandeln enbart berör flyg mellan flygplatser inom EES, medan förslaget om kvotplikt berör allt flygbränsle som tankas på större flygplatser inom EU, dvs även flyg som lämnar EES. 2019 beräknas flygbränsle motsvarande ett utsläpp på 147 miljoner ton ha tankats på flygplatser inom EES. Av detta omfattades 68 miljoner ton, knappt hälften, av utsläppshandeln.
   Det betyder att man i varje fall teoretiskt kan tänka sig att höginblandad, koncentrerad SAF säljs till (eller snarare bokförs på) intra-EES-trafiken (vilket betyder att flygbolagen inte behöver lämna in några utsläppsrätter), medan flyg ut ur EES anses tanka låginblandat eller rentav helt fossilt. Då kan man nog få ihop å ena sidan att flygtrafiken inom EES anses utsläppsfri samtidigt som man har en kvotplikt på bara 32 procent.
   Jag har dock aldrig sett att detta samband har klarlagts i något dokument från kommissionen.

2. Per Kågeson skriver:

   2022-09-25 kl. 14:01

   Magnus,

   bolagen kan inte köpa fossilt bränsle efter 2040, eftersom de inte längre kan förvärva utsläppsrätter, men de behöver inte nå mer än 32 % SAF vid samma tidpunkt. Vad tänker man sig att mellanskillnaden (2/3) ska bestå av?

   Per