Har utsläppen ökat eller minskat?
Inför valet den 9 september pågår en dispyt om vilken regering som varit bäst på att minska utsläppen av växthusgaser – alliansregeringarna 2006-2014 eller den rödgröna regeringen 2014-2018.
Jag ska inte göra något försök att återge de olika argument som partierna slungar mot varandra utan begränsar mig till att försöka redovisa och analysera den statistik som finns. (Jag har redan tidigare diskuterat statistikfrågan på bloggen.)
Och svaret på frågan blir föga överraskande: De beror på hur siffrorna presenteras.
En svensk regering styr endast till en del över utsläppsutvecklingen i vårt land. Alla siffror över svenska utsläpp är därför helt enkelt inte relevanta för en bedömning av svenska regeringars dådkraft.
Tyvärr bryr sig vare sig Naturvårdsverket eller SCB (som på olika sätt ansvarar för presentationen av statistiken), eller media om att lyfta fram denna distinktion, vilket gör det svårt för allmänheten att hänga med, samtidigt som det öppnar fältet för den som vill att tolka och utnyttja siffrorna lite hur som helst.
För att siffrorna ska bli begripliga måste två viktiga inslag i statistiken rensas bort eftersom det handlar om utsläpp som svenska regeringar i princip inte alls har något inflytande över:
- Internationell sjö- och luftfart. Den mest tillförlitliga statistik som finns över de utsläpp Sverigeanknuten internationell luft- och sjöfart orsakar är den som redovisar vilka volymer drivmedel fartyg och flygplan har tankat i Sverige. Att koppla dessa siffror till svensk klimatpolitik är dock praktiskt taget omöjligt. Om SAS ändrar sina flighter mellan Stockholm och New York så att passagerarna får flyga direkt från Arlanda istället för att mellanlanda i Köpenhamn så leder detta till ökad försäljning av flygfotogen i Sverige, samtidigt som de totala utsläppen troligen snarare sjunker.
På sjöfartssidan styrs försäljningen av bunkerolja i hög grad av i vilka hamnar soppan är billigast (många fartyg kan segla runt jordklotet utan att behöva tanka), men dessutom t ex av regionala regler om svavelhalt i oljorna. Även denna statistik är i stort sett helt omöjlig att koppla till de olika ländernas klimatpolitik. Vill man utvärdera den nationella klimatpolitiken bör dessa uppgifter därför lämnas utanför.
- Verksamheter som omfattas av EUs utsläppshandel (ETS). När det gäller utsläpp från tung industri, el- och värmeproduktion, så omfattas inom EU dessa utsläpp i princip inte längre av nationella åtgärder utan hanteras inom EUs utsläppshandel. Storleken på de totala utsläppen inom EU styrs ytterst av hur många utsläppsrätter Kommissionen utfärdar, vilket i sin tur är reglerat i unionsövergripande lagstiftning. Hur utsläppen utvecklas i respektive medlemsstat styrs inte (och BÖR inte styras) av respektive lands politiker utan av betalningsviljan hos de företag i landet som omfattas av utsläppshandeln.
Svenska företag har uppvisat en mycket hög betalningsvilja inom ETS. Mellan 2008 och 2017 föll de totala årliga utsläppen inom EUs utsläppshandeln med drygt 17 procent (egentligen är minskningen aningen större eftersom systemet 2013 utvidgades en aning). I Sverige var minskningen bara 2 procent!
Betyder det att andra länder har bedrivit en mera offensiv politik än Sverige när det gäller att minska utsläppen från tung industri och energianläggningar? Nej, det betyder just inget annat än att – med de priser på utsläppsrätter som gällt – har det för svenska anläggningar varit mindre lönsamt att minska utsläppen än för anläggningar i de flesta andra länder som omfattas.
Bakom den svenska utvecklingen ligger en stark ökning av industriproduktionen (framgångsrika exportföretag som tagit marknadsandelar) och att alla energi- och koldioxidskatter avskaffats för sådana anläggningar som omfattas av utsläppshandel. Den generella utsläppsminskningen inom EU förklaras framför allt av förändringar inom elsektorn med en övergång från kolkraft till naturgas, vindkraft etc. med betydligt lägre eller inga utsläpp av växthusgaser, en omställning som inte har varit aktuell i vårt land.
Den siffra som är mest relevant när det gäller att utvärdera svenska regeringars klimatpolitik blir den som återstår när man från statistiken plockat bort dels bunkringen för internationellt flyg och sjöfart, dels verksamheter som omfattas av EUs utsläppshandeln. Denna restsektor kallas ibland ”non-ETS”, ibland ESD eller ESR (efter förkortningen av de EU-lagar som sätter nationella tak för dessa utsläpp inom unionen).
Tittar man på ESD-/ESR-sektorerna i Sverige så finner man att utsläppen varje år sedan 2008 (utom 2010) har minskat. 2008 var de drygt 43 miljoner ton, 2017 drygt 32 miljoner ton, en minskning med nästan 26 procent. Ett år avviker: 2010 då utsläppen var 1,5 procent högre än 2009.
| År | ETS, stationära anläggningar Sverige | Icke-ETS, Sverige | ETS, stationära anläggningar totalt hela systemet |
| 2008 | 19319 | 43379 | 2119673 |
| 2009 | 17224 | 41259 | 1879618 |
| 2010 | 22530 | 41882 | 1938802 |
| 2011 | 19802 | 40524 | 1904391 |
| 2012 | 18164 | 38817 | 1867032 |
| 2013 | 20143 | 35272 | 1908297 |
| 2014 | 19326 | 34540 | 1813854 |
| 2015 | 19236 | 34519 | 1802996 |
| 2016 | 19736 | 33156 | 1750632 |
| 2017 | 18917 | 32251 | 1753856 |
| Minskning 2008-2017, % | -2,08 | -25,65 | -17,26 |
Utsläpp koldioxidekvivalenter, 1000 ton per år.
Ungefär hälften av de svenska utsläppen utanför utsläppshandeln kommer från trafiken, nästan allt från vägtrafiken. Dessa utsläpp kan påverkas betydligt av nationella åtgärder, t ex höjda skatter på fossila drivmedel, men utsläppens storlek styrs också av en rad faktorer som den generella ekonomiska aktiviteten, hur bilarnas specifika bränsleförbrukning utvecklas men inte minst av världsmarknadspriset på olja.
Under perioder med snabbt stigande priser på olja kan en svensk regering berömma sig för sjunkande utsläpp utan att behöva lyfta ett finger. Om oljepriset i stället faller kraftigt är det nästan omöjligt för samma regering att hindra att konsumtionen och därmed utsläppen stiger.
Under alliansregeringens första år steg världsmarknadspriset på olja från drygt 60 till nästan 150 dollar per fat. Efter ett temporärt prisfall ned till under 40 dollar fatet, stabiliserades priset under resten av mandatperioden till strax över 100 dollar fatet. Sammantaget hade alliansregeringen således bra draghjälp av de relativt höga oljepriserna som höll tillbaka drivmedelsanvändningen och trafikens utsläpp utan att politiken behövde agera särskilt kraftfullt.
Den rödgröna regeringen har haft en knepigare sits. Någon månad före valet 2014 kostade oljan fortfarande strax över 100 dollar fatet, men samtidigt som den nya regeringen tillträdde startade flera kraftiga prisfall där oljepriset till sist, i februari 2016, bottnade på under 30 dollar fatet. Opinionsmässigt skulle prisfallen kunna betraktas som en nådegåva till de rödgröna eftersom de dolde effekterna av de rätt kraftiga höjningarna av drivmedelsskatterna som genomförts – pumppriserna föll trots höjda skatter. Utan de skattehöjningar de rödgröna drev igenom hade utsläppen sannolikt stigit, men tack vare att pumpriserna hölls upp fortsatte utsläppsminskningen, dock i lägre takt.
Som framgår är det knepigt att på ett seriöst och relevant sätt hävda att den ena eller andra regeringen varit mest framgångsrik när det gäller att dämpa utsläppen. Gör man som oftast sker i debatten, dvs. slår samman sådana utsläpp som regeringar kan och bör påverka (=utsläpp utanför utsläppshandeln) med sådana som regeringar knappast kan eller rentav inte bör påverka (bunkeroljor och utsläpp inom utsläppshandeln), kan man hävda nästan vilken position som helst, men då har man rört sig bort från en seriös diskussion.
Avslutningsvis finns en faktor som inte alls förekommer i diskussionen men som faktiskt är helt avgörande för värderingen av de inhemska utsläppsminskningar som den ena eller andra regeringen lyckas uppnå. Utsläppen utanför utsläppshandeln regleras i den tidigare lagstiftningen ESD (som gäller t o m 2020) och ESR (som gäller från 2021). ESD/ESR tilldelar varje medlemsstat ett begränsat utsläppsutrymme för utsläpp utanför utsläppshandeln. Ett medlemsland som ”överpresterar” (och det gör Sverige) kan sälja denna överprestationer till annat land som ”underpresterar”. Om det sker elimineras klimatnyttan med ”överprestationen” på hemmaplan.
Därför räcker det inte med att att sänka de svenska ESD/ESR- utsläppen. Man måste också annullera överprestationen så att ingen annan kan utnyttja den – först då säkras klimatnyttan med de nationella åtgärderna.
Den rödgröna regeringen har successivt annullerat de svenska överprestationerna, och mitt intryck är att dessa partier tänker fortsätta med det om de får bestämma. Från Alliansen eller SD har jag inte lyckats hitta några besked. För den som tycker klimatfrågan är viktig i valet är det viktigt att partierna klargör hur de tänker förvalta den förväntade svenska överprestationen – sälja eller annullera? Vilket besked ger Alliansen? Vad säger SD?
[…] Har utsläppen ökat eller minskat? […]
Hej Roger!
Även alliansen var ganska duktig på att höja drivmedelsskatterna, men takten ar ökat under de rödgröna (siffrorna nedan gäller den fossila delen av drivmedlet – inblandningen av mer eller minde skattebefriat förnybart har successivt ökat vilket betyder att skatten vid pumpen blivit lägre per liter).
2006
Bensin: 4,99 kr/l
Diesel: 3,66 kr/l
2014
Bensin: 5,63 kr/l
Diesel: 4,85 kr/l
2018 (fram till 30/6)
Bensin: 6,31 kr/l
Diesel: 5,56 kr/l
Min diskussion gäller dock egentligen enbart hur utsläppsstatistiken hanteras och bör tolkas.
Hej Magnus!
Kul och bra analys för mig som inte följer detta nära!
Är det inte uppenbart att rödgröna regeringen gjort mer för att minska utsläppen från transporter genom att de höjt bensinskatten? Något som alliansen slapp.
Hälsningar
Roger
Utmärkt.
Tack, Julien!
Hej Magnus,
Jag förstår att denna statistik (fördelningen ETS/icke-EU ETS) skulle kunna publiceras på ett mer lättillgängligt sätt. Jag tar upp detta hos oss.
Hälsningar
Julien
Tack för alla kommentarer.
Till Julien: Jo, jag har noterat att ni redovisar utsläpp inte på ett enda utan på flera olika sätt. Och naturligtvis måste Sverige redovisa till FN enligt klimatkonventionens regler. Det udda är att ni bland de olika redovisningsalternativen har valt bort att redovisa med utgångspunkt från EUs regelverk, där den enligt min mening mest relevanta och användbara distinktionen är den mellan utsläpp inom resp. utanför ETS (inrikesflyg intar en sorts mellanposition).
Det finns en olycklig fixering i debatten kring de totala utsläppen från svenskt territorium, det är som om hela myndighets-, media- och den politiska apparaten inte riktigt vill acceptera att det på klimatpolitikens område finns en sorts 29:e medlemsstat som styrs av unionsövergripande lagstiftning och inte av medlemsstaternas regeringar.
Konsekvensen av detta synsätt återspeglas i det klimatpolitiska ramverket där målet för 2045 omfattar utsläpp både inom och utanför ETS, dvs både från Konungariket Sverige och från den 29:e medlemsstaten, en modell som strider mot EU-lagstiftningens logik. Eftersom utsläppen inom ETS styrs av den gemensamma lagstiftningen är det svårt att förstå hur man från politiskt håll har tänkt sig kunna säkra att ETS-utsläppen från svenskt territorium minskar i linje med ramverkets mål om klimatneutralitet 2045. Som framgår av statistiken har ju utsläppsminskningarna i ETS-verksamheter i Sverige hittills varit måttliga, samtidigt som detta ju faktiskt inte är något nämnvärt problem eftersom de samlade ETS-utsläppen inom EU (egentligen EES), den 29:e medlemsstaten, ju sjunker snyggt och prydligt.
Naturvårdsverket skulle kunna bidra till att underlätta diskussionen genom att även redovisa reglerade växthusgasutsläpp från svenskt territorium, fördelade på utsläpp inom resp. utanför ETS. Eftersom Sverige redan separat redovisar ESD-/ESR-utsläpp till Kommissionen och ETS-data är busenkelt att hitta på kommissionens hemsida, måste väl detta i första hand handla om att göra befintliga data lättillgängliga?
Med vänlig hälsning
Magnus
Hej Magnus!
Tack för din analys.
Naturvårdsverket är ansvarig för klimatrapporteringen under FN:s klimatkonvention och där rapporteras territoriella utsläpp, inklusive tankning till utrikes transport, utifrån fastlagda regler. Detta har vi i åtanke när vi publicerar utsläppsstatistik. Sedan är det korrekt att klimatmålen till 2020, 2030 och 2040 är inom ”icke-ETS-sektorn” medan 2045-målet omfattar hela Sveriges territoriella utsläpp av växthusgaser. Därtill kommer även diskussionen om konsumtionsbaserade utsläpp. Ett försök att beskriva denna komplexitet hittar du man här:
http://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Klimat-och-luft/Klimat/Tre-satt-att-berakna-klimatpaverkande-utslapp/
http://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Klimat-och-luft/Klimat/Tre-satt-att-berakna-klimatpaverkande-utslapp/Sa-foljer-vi-upp-klimatmalen/
Att tillgängliggöra statistik kan därmed göras på många olika sätt och vi jobbar kontinuerligt med att både förbättra kvalitén, visualiseringen och användbarheten av statistiken.
Du har såklart rätt i att omvärldsfaktorer påverkar utsläppen. Samtidigt påverkar Sverige omvärlden på sätt som i större eller mindre grad påverkar utsläppen i Sverige och internationellt. Till exempel genom internationella förhandlingar inom EU ETS, det internationella flygorganet ICAO eller inom sjöfartens dito IMO, genom att ”visa vägen som ett internationellt föredöme” eller genom att försöka höja klimatambitionen.
Hälsningar
Julien, klimatanalytiker på Naturvårdsverket
Tack Magnus. Viktigt att bidra till att ingen regering kan slå sig för bröstet eftersom det viktiga är att de gör mer än som de redan gjort! Oavsett regering!
Bra distinktioner Magnus!
Lyssnade på Agenda i går kväll 19/8 där man just slängde statistik i huvudet på varandra. Fullständigt obegripligt. Redaktionen försökte rätta upp det hela med att visa bättre statistik, men man måste vara mycket väl insatt för att förstå skillnaderna i parternas utsagor. Ännu mer omöjligt om man även blandar in utsläpp på importerad konsumtion.
Tack Magnus! Igen, som vanligt, för att du bidrar genom att sprida ökad kunskap och klokskap. Med tanke på hur många debattörer på ömse sidor som uttalar sig tvärsäkert och beskriver dessa frågor som ”ytterst angelägna”, så är det märkvärdigt hur få som tycks ha begripit de grundläggande mekanismerna och inser deras komplexitet. Du sticker sannerligen ut!