Halvtid för EUs klimatreformer
Inom EU pågår en stor översyn av klimatpolitiken som syftar till att fastställa nya villkor för tiden bortom 2020. Processen kan sägas ha startat i januari 2014 då Kommissionen presenterade ett förslag till ramverk för unionens energi- och klimatpolitik, och bl.a. lanserade målsättningen att EU till 2030 ha minskat de årliga utsläppen av växthusgaser med minst 40 procent jämfört med 1990.
I augusti 2017 kan processen i grova drag sägas ha kommit halvvägs från Kommissionsförslag till antagen lagstiftning. (Processen kan följas på denna fantasifulla om än inte helt lättorienterade hemsida.)
I princip bygger alla lagstiftningsbeslut inom EU på förslag från Kommissionen. I de allra flesta frågor om klimatet fattas beslut gemensamt av ministerrådet (där medlemsstaternas regeringar har rösträtt) och Europaparlamentet (direktvalt). I parlamentet är ett av utskotten, oftast miljöutskottet (ENVI) eller industriutskottet (ITRE), ansvarigt för en rekommendation till parlamentet, men parlamentets slutgiltiga positioner fastställs vid omröstningar in plenum.
De viktigaste förslagen kring klimatfrågan som Kommissionen lanserat är:
150715 Revidering av utsläppshandeln. Föreslår från 2021 en snabbare nedtrappning av utgivningen av utsläppsrätter (den s.k. linjära reduktionsfaktorn höjs från 1,74 till 2,2), vilket innebär att sista året för nyutgivning av utsläppsrätter flyttas från 2067 till 2057 och att den totala utgivningen av utsläppsrätter minskas med 9 miljarder ton), plus stopp för ”internationella utsläppsminskningskrediter” från 2021 samt upprättande av en marknadsstabilitetsreserv (MSR) där en del av nyutgivningen av utsläppsrätter, som ska auktioneras ut, läggs i vänteläge tills antalet outnyttjade utsläppsrätter på marknaden minskat.
160720 Regelverket för utsläpp utanför utsläppshandeln. Ansvarsfördelningsbeslutet (Effort Sharing Decision, ESD) – föreslås reformeras och byta namn till Ansvarsfördelningsförordningen (Effort Sharing Regulation, ESR). Genom ESR tilldelas respektive medlemsstat ett begränsat utsläppsutrymme utanför utsläppshandeln 2021-2030. Slutåret 2030 ska ESR-utsläppen inom unionen totalt vara 30 procent lägre än 2005, för enskilda medlemsstater varierar minskningskravet från 0 till 40 procent. ESR föreslås kopplas till den nya LULUCF-förordningen, som ställer minimikrav om inlagring av koldioxid i landskapet (främst i skogarna) i respektive medlemsstat, och samtidigt ger länderna vissa möjligheter att kompensera underprestation under en av lagarna med överprestation under den andra, plus att handla med utsläppsminskningsprestationerna.
161130 ”Vinterpaketet”. De för klimatpolitiken viktigaste förslagen är ändringar av förnybartdirektivet och energieffektiviseringsdirektivet samt ett nytt lagverk om styrning av energipolitiken som ålägger medlemsstaterna att upprätta nationella energi- och klimatplaner som visar hur man tänker uppfylla målen för EUs samlade energi- och klimatpaket.
170203 Ändrade regler för flyget inom utsläppshandeln. Som en följd av att man inom FNs luftfartsorgan ICAO antagit kompensationssystemet CORSIA, föreslår Kommissionen att det undantag från utsläppshandel för flygtrafik mellan EU och resten av världen som gällt 2013-2016 ska permanentas.
LÄGET I HALVTID – DEN HÅRDA OCH DEN MJUKA KLIMATPOLITIKEN
Den hårda klimatpolitiken är den del av EUs klimatlagstiftning som sätter skarpa gränser för hur stora utsläppen av växthusgaser får vara, räknat i ton. Den mjuka klimatpolitiken underlättar den hårda politiken, men innehåller inga skarpa krav om hur stora de totala utsläppen får vara.
A. LÄGET I HALVTID – EUS HÅRDA KLIMATPOLITIK
a/ Utsläppshandeln
Både parlamentet och ministerrådet antog i februari positioner inför de förhandlingar om ett slutgiltigt beslut som just nu pågår om vilka villkor som ska gälla för de stationära anläggningarna inom utsläppshandeln. Beträffande flyget antog parlamentets miljöutskott (ENVI) i juli ett förslag som ska behandlas in plenum under hösten.
Både parlamentet och ministerrådet ställer sig bakom Kommissionens förslag om att höja LRF från 1,74 till 2,2. Parlamentet vill att sjöfarten inkluderas i utsläppshandeln, en fråga rådet inte uttalat sig om. Ett beslut om att inrätta marknadsstabilitetsreserven, MSR, har redan tagits och bägge institutionerna vill öka den andel av de utsläppsrätter länderna årligen ska auktionera som istället ska lagras i MSR, i avvaktan på att antalet outnyttjade utsläppsrätter utanför MSR sjunker. Parlamentet vill därutöver omedelbart skrota kring en miljard utsläppsrätter 2021, medan ministerrådet istället vill ha en löpande annullering av utsläppsrätter i MSR om antalet outnyttjade utsläppsrätter utanför reserven fortsätter att vara stort.
Beträffande flyget vill parlamentets miljöutskott (ENVI) förlänga nuvarande undantag för internationellt flyg till 2021, men därefter åter utvidga utsläppshandeln till att omfatta allt flyg till eller från flygplatser inom unionen, såvida det inte visats att det finns ett fungerande globalt alternativ. ENVI vill också att utgivningen av utsläppsrätter till flyget ska minska enligt samma formel som gäller för stationära anläggningar, dvs. helt upphöra 2057. Ministerrådet ställde sig i juni helt bakom Kommissionens förslag.
b/Ansvarsfördelningsförordningen (ESR)/LULUCF-förordningen
Parlamentet fastställde i juni sin position som innebär att målet att 2030 minska utsläppen till 30 procent lägre än de var 2005 ska nås längs en lite annorlunda kurva än den Kommissionen föreslagit, med konsekvensen att det samlade utsläppsutrymmet 2005-2030 krymper med ungefär en halv miljard ton. Dessutom innehåller parlamentets position ett mål om att ESR-utsläppen till 2050 ska ha minskat med minst 80 procent. Sammanlagt får länderna 2021-2030 tillsammans utnyttja högst 280 miljoner ton överprestationer enligt LULUCF-förordningen som kompensation om ESR-utsläppen inte minskat enligt ESR-förordningen.
Ministerrådet har inte fastlagt sin position om ESR. Innan Malta vid halvårsskiftet avslutade sitt ordförandeskap i rådet, konstaterade man att det rådde olika uppfattningar mellan länderna om snart sagt alla detaljer i förslaget utom det övergripande målet att ESR-utsläppen 2030 ska vara 30 procent lägre än 2005. För att smörja processen föreslog Malta att tilldelningen till de fattigare unionsmedlemmarna skulle ökas en aning på de rikare medlemmarnas bekostnad.
Beträffande LULUCF-förordningen tog parlamentets miljöutskott (ENVI) ställning den 11 juli 2017. Utskottets ståndpunkt innebär att Kommissionens krav att varje land ska upprätthålla en viss minsta årlig koldioxidinlagring 2021-2030 mildras en aning. Parlamentets slutliga position antas först vid omröstning in plenum, troligen under september.
Inom ministerrådet vill minst 10 länder rejält försvaga Kommissionens förslag. I början av juli 2017 presenterade det nya estländska ordförandeskapet ett utkast till beslut som mildrar kompensationskraven på de länder som inte lyckas klara sin referensnivå.
B. LÄGET I HALVTID – EUS MJUKA KLIMATPOLITIK
a/ Förordningen om styrningen av EUs energiunion
Det kanske viktigaste förslaget i ”Vinterpaketet” är en ny förordning om styrningen av EUs energiunion. Kommissionen vill att EU skiftar styrmekanism från att besluta om nationella krav som ställs på respektive land till unionsövergripande mål som länderna tillsammans ska sträva mot. Redskapet för att styra mot de gemensamma målen är att införa obligatoriska nationella energi- och klimatplaner, av vilka det ska framgå hur respektive medlemsland har tänkt sig att andelen förnybar energi ska öka, energieffektiviseringen stärkas etc. Planerna ska koordineras med grannländerna och ytterst godkännas av Kommissionen. Möjligheterna för medlemsstaterna att i partnerskap hitta smarta gemensamma vägar framåt (t.ex. att ett medlemsland genomför sin vindkraftsutbyggd i ett annat EU-land om det är billigare än på hemmaplan) ska förbättras men betoningen ligger på samordning och gemensamma mål, inte på specifika krav på respektive medlemsstat enligt den modell som hittills gällt.
Varken parlamentet eller ministerrådet har nått särskilt långt i sitt arbete. I parlamentet kommer ENVI och ITRE att fatta beslut gemensamt. Av de totalt 1495 (!) ändringsförslag som har lämnats in av utskottsledamöterna framgår att de flesta tycks vilja behålla nuvarande modell med nationella mål och krav, vilket i så fall skulle ramponera själva kungstanken med Kommissionens förslag.
Ministerrådet har på sin höjd inlett diskussionen. Ett utkast till position som Malta hann ta fram under sitt ordförandeskap signalerar att medlemsstaterna inte alls är intresserade av ett system med mer eller mindre bindande nationella energi- och klimatplaner vars genomförande Kommissionen ska vaka över.
I linje med tankarna bakom förslaget om styrning av energiunionen föreslog Kommissionen i en annan del av ”Vinterpaketet” att förnybartdirektivet omarbetas och att ett unionsövergripande mål att till 2030 öka andelen förnybar energi inom unionen till minst 27 procent införs. Inga specifika mål sätts upp för länder, utan tvärtom efterlyser Kommissionen mera samarbete mellan länderna och hänvisar till de obligatoriska energi- och klimatplanerna. I förslaget införs vissa miljövillkor för att fasta biobränslen som används inom utsläppshandeln eller ESR-sektorerna ska få anses ge nollutsläpp, men dessa krav är mycket svagare och luddigare än de hållbarhetskriterier som sedan länge gäller för biodrivmedel. För biodrivmedel föreslås att ett tak sätts för hur mycket biodrivmedel från jordbruksgrödor som får räknas in när 27-procentsmålet ska uppfyllas. 2021 får grödebaserade biodrivmedel motsvara högst 7 procent av energianvändningen inom väg- och bantrafik, 2030 högst 3,8 procent. För icke-jordbruksgrödebaserade, så kallade avancerade, biodrivmedel införs i stället ett golv, som 2021 är minst 1,5 procent och 2030 minst 6,8 procent av energianvändningen inom väg- och bantrafik.
I parlamentet är ansvaret för direktivets omarbetning delat mellan miljö- och industriutskotten där ENVI har hand om miljökraven, ITRE om resten. I ITRE leds förhandlingarna av den spanske socialisten José Blanco López som i sitt utkast till ståndpunkt vill öka andelen förnybart 2030 till minst 35 procent, i kombination med bindande nationella mål. Lopez vill dessutom att minst 12 procent av energin i transportsystemet 2030 ska vara förnybar. Utöver Lopez egna 92 ändringsförslag, har utskottsmedlemmarna bidragit med ytterligare 1208 (!). I ENVI leds förhandlingarna av den nederländska ledamoten från de Gröna, Bas Eickhout, som vill höja det övergripande målet till 45 procent. Detta mål ska dock nästan uteslutande nås med förnybar el medan Eickhout snarare vill minska användningen av bioenergi. Totalt har ENVI-medlemmarna lämnat in 982 ändringsförslag.
I rådet har diskussionerna knappt startat. Maltas ordförandeskap efterlämnade ett utkast med mycket små förändringar av Kommissionens förslag.
c/ Energieffektiviseringsdirektivet/Direktivet om byggnaders energiprestanda
När EU-ledarna satte upp ramarna för översynen av EUs energi- och klimatpolitik var en av punkterna ett indikativt, unionsövergripande mål om att till 2030 ha effektiviserat energianvändningen inom unionen med minst 27 procent. Det där brydde sig inte Kommissionen om, utan i det förslag till översyn av Energieffektiviseringsdirektivet som ingår i ”Vinterpaketet” föreslås att målet ska bli bindande och höjas till 30 procent. En förklaring är att Europaparlamentet ett antal tillfällen efterlyst en tuffare politik och ett bindande mål på minus 40 procent. I praktiken föreslår Kommissionen en årlig ”energisparplikt”. 2020 ska energitillförseln (”primärenergi”) inom EU vara högst 1483 TWh för att till 2030 sjunka till 1321 TWh. Energianvändningen i slutledet (”Slutlig energi”) ska minskas från 2020 1086 TWh till 2030 987 TWh. I botten ska varje medlemsstat minska sin energianvändning med minst 1,5 procent per år. Hur detta ska gå till ska länderna redovisa i sina energi- och klimatplaner. Medlemsstaterna har stor frihet att sätta ramarna för att nå målet, t.ex. kan de utesluta transportsektorn och verksamheter inom utsläppshandeln. I det parallella direktivet om byggnaders energiprestanda vill Kommissionen införa krav om att var tionde parkeringsplats vid nya icke-bostadshus ska förses med utrustning för laddning av batteribilar. Alla ny- och ombyggda bostadshus med mer än 10 p-platser ska förberedas för installation av laddningsutrustning.
I parlamentet ansvarar ITRE för de bägge direktiven om energieffektivisering. Ansvarig rapportör för energieffektiviseringsdirektivet är den polske socialdemokraten Adam Gierek (f.ö. son till Edward Gierek, en av Polens sista styrande kommunistbossar(!)) som föreslår att energieffektivitetsmålet blir bindande men höjs till 35 procent (trots detta förordar han i övrigt samma mål som Kommissionen). När det gäller direktivet om byggnaders energiprestanda är den danske EU-parlamentarikern Bendt Bendtsen, som tillhör Danmarks konservativa parti och den kristdemokratiska EU-parlamentsgruppen EPP, ansvarig rapportör. Hans förslag till ståndpunkt avviker inte nämnvärt från Kommissionens.
Ministerrådet tog slutlig ställning till bägge energieffektiviseringsförslagen redan 26 juni på ett sätt som i stor sett innebär att förslagen avvisas. Medlemsstaterna signalerar att de inte vill ha några bindande energieffektiviseringskrav och kom dessutom fram till den besynnerliga ståndpunkten att användning av förnybar energi som producerats i t.ex. en mindre vedpanna inte bör anses innebära energianvändning, dvs. de vill att en ökad användning av förnybar energi inom värmesektorn i vissa fall ska kunna definieras som minskad energianvändning! Ett stort antal länder (däremot inte Sverige) och även Kommissionen markerade att de inte kunde ställa sig bakom beslutet. Beträffande direktivet om byggnaders energiprestanda ställde sig ministrarna bakom en syn som innebär att kravet om laddningsstruktur blir så fyllt av kryphål att det är tveksamt om det får någon effekt alls.