Därför tror jag att det är bäst om Isabella Lövins framgång i ministerrådet slutar i nederlag
(Kommentera gärna. Och hittar du något i texten som verkar knasigt – hör av dig så jag får chans att korrigera.)
Den 28 februari röstade EUs miljöministrar om vilken ståndpunkt (”general approach”) som det nuvarande ordförandelandet (Malta) ska spela in i de förhandlingar med Kommissionen och Europaparlamentet (”trialogen”) om framtiden för unionens utsläppshandelssystem som ska starta i början av april.
Beslutet togs efter en debatt i osedvanligt högt tonläge och efter ett antal timmar med informella sidoförhandlingar. Bara 19 av de 28 medlemsstaterna ställde sig bakom förslaget vars politiskt mest känsliga delar hade lagts fram av Sverige och Isabella Lövin i samarbete med Frankrike, Nederländerna, Portugal och Luxemburg. Efter mötet var polackerna urförbannade och hävdade att de hade blivit lurade (”cheated”). Lövin sken som en sol.
Vänder upp och ned på systemet
Det förslag Lövin & Co lade fram innebär att uppemot två miljarder utsläppsrätter plockas ur systemet 2024, och det är ju bra. Det begränsar utsläppen. Vad som inte ens nämndes var att ett genomförande också skulle innebära att väsentliga delar av utsläppshandelssystemets logik vänds upp och ned. Kortsiktigt får man en välkommen uppstramning, men på sikt befarar jag att omvälvningen snarare riskerar att försvaga utsläppshandeln. Det bud Parlamentet lämnat är långsiktigt förmodligen en bättre lösning.
Kärnan i Rådets bud gäller inte själva utsläppshandelsdirektivet utan det särskilda beslut som reglerar den s.k. marknadsstabilitetsreserven (MSR). MSR beslöts 2014 och ska egentligen börja fungera först 2021. Syftet är att minska det antal utsläppsrätter som är tillgängliga på marknaden för att på så sätt pressa upp priset.
MSR bygger på begreppet ”utsläppsrätter i omlopp” med vilket menas det totala antal utsläppsrätter som delats ut gratis eller sålts på auktion minus det totala antal utsläppsrätter som lämnats tillbaka för att täcka utsläpp minus det antal som ligger i MSR.
Nuvarande lagstiftning innebär att så länge antalet ”utsläppsrätter i omlopp” är större än 833 miljoner (egentligen 100/12%) ska man från den mängd utsläppsrätter man enligt direktivet årligen ska auktionera ur, dra ifrån ett antal motsvarande 12 procent av antalet ”utsläppsrätter i omlopp” och i stället placera dessa i MSR. När antalet ”utsläppsrätter i omlopp” blivit lägre än 400 miljoner ska årligen 100 miljoner utsläppsrätter tas från MSR och auktioneras tills dess MSR har tömts.
Trots att lagstiftningen ska börja fungera först 2021 kräver både Rådet och Parlamentet (Kommissionen verkar hålla med):
- att reserven ska börja fungera redan 2019,
- att de 900 miljoner utsläppsrätter vars auktionering 2014-16 ställdes in genom den s.k. back-loading-förordningen, och som egentligen skulle ha sålts 2019-20, istället läggs i MSR, samt
- att den årliga överföringen från auktionspotten till MSR ska ökas från 12 till 24 procent av antalet ”utsläppsrätter i omlopp”.
Ministerrådets position innebär dessutom – och det är häri den stora förändringen ligger – att följande formulering skjuts in:
”Om inget annat beslutas vid den första översynen i enlighet med artikel 3 ska från och med 2024 de utsläppsrätter som ingår i reserven utöver det totala antal utsläppsrätter som auktionerats ut under det föregående året inte längre vara giltiga.”
Innebörden är att från 2023 kan MSR aldrig innehålla fler utsläppsrätter än vad som auktionerats ut föregående år. Är antalet större annulleras automatiskt den överskjutande delen. Poff!
Exakt hur stor MSR kommer att vara vid utgången av 2023 går inte att säga på förhand, men efter rådsmötet räknade experterna snabbt fram att knappt 2 miljarder utsläppsrätter automatiskt kommer att annulleras vid årsskiftet 2023/24 om Rådet förslag går igenom.
Därefter kommer samma procedur att upprepas vartenda årsskifte MSR innehåller fler utsläppsrätter än vad som gavs ut året före.
Sluta fokusera på priset på utsläppsrätter!
Det primära motivet bakom Rådet position är inte att få bort utsläppsrätter ur systemet och på så sätt minska de totala framtida utsläppen. Fokus är istället att få upp priset på utsläppsrätter genom att strypa tillgången.
De låga priserna beror på att privata företag och andra aktörer (inklusive rena spekulanter) fått eller köpt fler utsläppsrätter än de visat sig behöva för att täcka sina utsläpp. Nu sitter de på massvis med utsläppsrätter (”utsläppsrätter i omlopp”) som i sin tur skapar en press nedåt på priserna. En del av detta problem hoppas man kunna hantera genom att tillfälligt slussa över utsläppsrätter till MSR, dvs. senarelägga auktioneringen.
Om överskotten utanför MSR trots detta består så ska reserven, genom det nya tillägget, löpande dräneras, varvid det framtida flödet av utsläppsrätter minskar och priset på utsläppsrätter trycks uppåt. Med högre priser ska förnybar el- och värmeproduktion bli mera lönsam, energieffektiviseringar och ny teknik gynnas, men dessutom ska medlemsstaternas intäkter från auktioneringen av utsläppsrätter ökas.
Från miljösynpunkt är det naturligtvis jättebra om uppemot 2 miljarder redan utfärdade men i MSR placerade utsläppsrätter annulleras 2024. Det är en mer än dubbelt så stor annullering som den Parlamentet ställt sig bakom (800 miljoner) i sitt inspel till trialogen (fast Parlamentet vill genomföra annulleringen redan 2021).
Den stora frågan att ta ställning till är dock om det verkligen är så klokt att överge nuvarande system (där den totala tillgången på utsläppsrätter i princip helt bestäms av politikerna via EU-lagstiftningen), för en helt annan modell där tillgången på utsläppsrätter sjunker om utsläppen blir mindre än förväntat.
En konsekvens av nuvarande system som många haft svårt att både förstå och acceptera är att det faktiskt inte spelar någon roll för de samlade totala utsläppen om vi bygger ut vindkraften eller låter bli, om vi snålar på el eller ej, eller om vi stänger, behåller eller bygger ut kärnkraften. Tanken bakom nuvarande system är att utsläppen storlek ska bestämmas politiskt och inte påverkas av marknaden.
Med den nya ”Lövin-linjen” skulle varje utsläppsminskning tvärtom leda till att de överskott som automatiskt annulleras växer, dvs. lägre utsläpp skulle automatiskt leda till att även tillgången på outnyttjade utsläppsrätter minskar.
Därför bör nuvarande struktur på utsläppshandelssystemet behållas
Spontant kan nog många tycka det skulle vara en fördel om framtida ”överskott” på detta sätt automatiskt annulleras, dvs. att de insatser för lägre utsläpp (t.ex. val av ”grön” el eller sänkt energianvändning) som enskilda, kommuner, företag etc. gör, direkt leder till lägre utsläpp genom att fler utsläppsrätter annulleras.
MEN – det finns, enligt min mening, starka skäl som talar för att tvärtom behålla nuvarande system, i varje fall om det kompletteras med engångsannullering på minst de 800 miljoner utsläppsrätter som Parlamentet ställt sig bakom.
Här är skälen:
- Näringslivet har efterlyst en ökad förutsägbarhet. Jag har dock svårt att tro att de företag som äger anläggningar som ingår i utsläppshandeln (eller som använder mycket el) kommer att känna sig mycket säkrare över vad som väntar dem med Rådets linje. Jag kan inte förstå annat än att nuvarande lösning, som inte innehåller några löpande automatiska annulleringar utan tvärtom långt i för väg annonserar hur många utsläppsrätter som årligen tillförs systemet, ger bättre förutsättningar för företagen att förutse och planera sin verksamhet och fatta rationella beslut. En ändring enligt Rådets recept riskerar att tolkas som att ”det finns ingenting i det här systemet som är stabilt och vi kan inte lita på nånting”, och detta vore troligen den sämsta tänkbara signal att sända ut om man vill få systemet att fungera rationellt.
- Det har sagts att det är angeläget att få till ett högre och mera stabilt pris på utsläppsrätter – detta synsätt har helt dominerat diskussionen. Men hur viktigt är det med dyrare utsläppsrätter och i så fall för vem? Vattenkraftsbolagen vill (så klart) få upp elpriserna så att de kan öka intäkterna utan högre kostnader. Vindkraftsindustrin vill (så klart) se en ökad efterfrågan på sina produkter. Och vissa medlemsstater längtar (så klart) efter auktionsintäkterna. Men hur mycket ska dessa intressen få ta över?
- Det sägs att det är angeläget att snabbt få upp priset på utsläppsrätter för att snabbt få igång investeringar i förnybart och effektiviseringar. Men för det första är ju den låga prisnivån rimligen en följd av att precis detta har skett – vindkraft m.m. har byggts ut i en snabbare takt än som egentligen varit motiverat av priset på utsläppsrätter, vilket bidragit till de låga priserna på både el och utsläppsrätter. Och för det andra har uppenbarligen priserna på förnybar elproduktion fallit betydligt över tiden, en utveckling som rimligen kommer att fortsätta. I det läget – kan det faktiskt inte vara bättre att dessa investeringar senareläggs och blir billigare än att de hastas fram till högre kostnader?
- Ett fjärde argument handlar om CORSIA, Carbon Offsetting Scheme for International Aviation, den nya FN-anknutna överenskommelsen om flyget och klimatet. CORSIA innebär (förenklat) att flygtrafikens hela ökning av koldioxidutsläpp från 2020 måste kompenseras genom att flygindustrin betalar klimatåtgärder inom andra verksamheter. Utgångspunkten är att det ska handla om klimatåtgärder i utvecklingsländer, men en intressant möjlighet vore om flygbolag runtom i världen skulle kunna kompensera genom att köpa och annullera europeiska utsläppsrätter. Kruxet är att om det finns en automatisk annulleringsmekanism i EU-systemet så kommer ”CORSIA-annulleringar” inte att påverka utsläppen ett dyft utan bara minska antalet utsläppsrätter som ändå automatiskt skulle annulleras av EU; det skulle (på FN-jargong) saknas additionalitet. Om antalet utsläppsrätter förblir låst skulle däremot varje annullering via CORSIA bidra till lägre utsläpp.
- I Kommissionens förslag till ny reglering av utsläppen utanför utsläppshandeln (ESR) föreslås att vissa av medlemsstaterna ska kunna växla om utsläppsrätter till enheter inom ESR. Tanken är att medlemsstater som har svårt att minska utsläppen från trafiken, jordbruket etc. istället för lägre utsläpp ska kunna annullera en del av de utsläppsrätter de annars måste auktionera. Men denna möjlighet skulle också kunna utnyttjas av progressiva regeringar till att skärpa EU-politiken. Genom att växla reguljära utsläppsrätter (som medlemsstaterna är skyldiga att sälja på auktion) till ESR-enheter (som medlemsstaterna på egen hand kan annullera) skapas en möjlighet för t.ex. den svenska regeringen att strama åt EUs utsläppshandel. Modellen är en direkt kopia av den svenska regeringens Klimatbroms, som innebär att Sverige fr.o.m. 2018 ska att köpa och annullera utsläppsrätter för 300 miljoner kronor om året. (Genomförs ”Lövin-linjen” blir för övrigt Klimatbromsen i stort sett helt meningslös.) Dessutom: Om den föreslagna möjligheten i ESR att annullera utsläppsrätter överlever lagstiftningsprocessen, har den förvandlats från ett rätt smart sätt att sänka kostnaderna för att minska de totala utsläppen (alternativt skärpa EUs klimatpolitik) till ett tvättäkta kryphål. Ett Ja till automatisk annullering inom ETS kräver därför att denna del i ESR-förslaget i så fall stryks.
- En potentiell och mycket drastisk följd av den föreslagna automatiska annulleringen av utsläppsrätter, är att hela klimatpolitiken ”åternationaliseras”. Helt plötsligt kommer ju det brittiska golvpriset på utsläppsrätter (egentligen en nationell extraskatt på koldioxidutsläpp från landets elkraftverk), och de extra utsläppsminskningar i Storbritannien som det leder till, att vara en hyfsat rationell åtgärd även ur ett vidare perspektiv. Och ska vi inte i Sverige ta och återinföra koldioxidskatt på anläggningarna inom ETS? Sådana tendenser riskerar nog snarast att försvaga argumenten för en allmän skärpning av EUs klimatpolitik, t.ex. genom en snabbare nedtrappning av nyutgivningen av utsläppsrätter (genom en högre s.k. linjär reduktionsfaktor). Och kan inte den polska reaktionen bli: ”Om ni är så jäkla angelägna om att få ned utsläppen har ni ju nu i det nya systemet alla möjligheter att lösa detta land för land, så då behöver vi väl inget tufft system som gäller alla?”?
- Detta med att det åter skulle bli meningsfullt vad man som enskild person gör är säkert populärt i ”miljömuppskretsar”, men baksidan är att vi alla faktiskt får starkare skäl att gå omkring med skamkänslor – nu hänger ju jordens framtid åter på oss som individer på ett väldigt personligt sätt. Politiken slår till reträtt och vi lägger istället ansvaret på den enskilda människan – vill vi verkligen ha den utvecklingen?
Allvarligast är dock, menar jag, det första argument, dvs. risken att en omläggning ökar osäkerheten bland investerarna. Signalen att ”Allting flyter”. Vem tror att fundamenta i systemet kommer att ligga fast om tio år när fundamenta så hastigt kunde ändras under ett kaotiskt Rådsmöte? Och vem vågar då satsa?
Det Lövin och den övriga progressiva koalitionen gjorde i samband med rådsmötet 28 februari var i grunden väldigt bra, tack vare detta initiativ är läget inför trialogen bättre än det hade varit annars. Men inför trialog-förhandlingarna tycker jag likväl, av de skäl jag redovisat ovan, att den svenska regeringen ska vara väldigt öppen för att Rådet (=Malta) kanske inte helhjärtat bör slåss för den tekniska lösning med löpande annulleringar som blev utfallet av rådsmötet, utan istället öppnar för en engångsannullering inom nuvarande grundstruktur, men som då måste vara betydligt större än 800 miljoner.
[…] automatisk annullering av oanvända utsläppsrätter som första gången slår till 2023 (se t ex här och här), men utfallet av förhandlingarna om energieffektivisering och förnybart levererat gör […]
[…] har i en tidigare blogg argumenterat för att denna nya modell nog faktiskt är sämre, och jag känner mig inte trygg med […]
[…] Det är tänkbart att denna nya ordning kan vara bra för klimatet, men jag skulle vilja hävda att detta är önsketänkande, högst diskutabelt och definitivt långt ifrån säkert – jag har utvecklat kritiken i en tidigare blogg. […]