Dags att skrota ”the Swedish proposal”
(En bakgrund till hur ”the Swedish proposal” kom till och systemet fungerar hittar du i denna rapport.)
Vårvintern 2018 enades EUs regeringar och Europaparlamentet om att införa en ny, mycket komplicerad specialregel i unionens utsläppshandelssystem EU ETS. Tankarna på det nya systemet hade lanserats av Sverige, och därför har reformen (åtminstone i Sverige(!)) kommit att kallas ”the Swedish proposal”.
Syftet var inte att skärpa systemet och minska utsläppen mera eller snabbare än vad som följer av direktivet om utsläppshandel, utan att få bort det ”överskott” av outnyttjade utsläppsrätter som fanns ute på marknaden, och som hade uppstått 2009-2012 då fler utsläppsrätter kom ut på marknaden än vad som motsvarade utsläppen. ”Överskottet” bestod av outnyttjade utsläppsrätter som samlats på hög hos utsläppare, banker och spekulanter för framtida bruk. Det brukar kallas TNAC (Total Number of Allowances in Circulation).
Flera år efter att ”överskottet” uppstått, låg TNAC kvar på strax under 2 miljarder utsläppsrätter, detta trots att utsläppshandelssystemet i övrigt var i balans. Ända sedan 2014 har utsläppen inom utsläppshandeln faktiskt varje år varit högre än nyutgivningen av utsläppsrätter, vilket betyder att värdet på TNAC successivt fallit. Enda avvikelsen inträffade pandemiåret 2020, då utsläppen dök så kraftigt att TNAC steg.
I korthet fungerar ”the Swedish proposal” så att när TNAC vid ett årsskifte överstiger 833 miljoner (eller egentligen 100/12% eller 200/24%) avlänkas utsläppsrätter motsvarande 24 procent av TNAC från auktionering och placeras i en marknadsstabilitetsreserv (MSR). Enligt gällande lagstiftning kommer från och med utgången av 2023 det antal utsläppsrätter i MSR som överstiger vad som de facto auktionerats ut det gångna året, att automatiskt annulleras och försvinna ur systemet. (EU-kommissionen vill justera denna regel så att årligen alla utsläppsrätter i MSR över 400 miljoner stryks. Godkänns denna ändring kommer den att tillämpas redan 2023/24.)
”The Swedish proposal” har lyckats. Nästan hela det ”överskott” som tidigare fanns hos marknadens aktörer finns numera i MSR, och sätter därför inte längre någon press nedåt på marknadspriserna.
Parallellt har problemet med de låga priserna – som var huvudmotivet för att införa systemet – vänts i sin motsats. För fyra år sedan kostade utsläppsrätterna 10 euro styck. Nyligen, innan Rysslands överfall på Ukraina ändrade spelplanen, snuddade priset 100 euro.
Samtidigt har problemen och svagheterna med ”the Swedish proposal” blivit tydligare, inte minst återspeglat av den extrema prisutvecklingen under det senaste halvåret.
En egenhet hos systemet är att avlänkningen av utsläppsrätter från auktionering till MSR sker med upp till drygt 2,5 års fördröjning. Den avlänkning som utlöses av att ett högt värde på TNAC byggts upp fram till utgången år 1, genomförs således först under perioden 1/9 år 2-31/8 år 3.
Att utsläppen föll så kraftigt pandemiåret 2020 innebär därför att tillförseln av nya utsläppsrätter till marknaden strypts – men först från och med 1 september 2021 och ett år framåt, dvs. mitt i nuvarande period, då ekonomierna åter kommit upp i högvarv och utsläppen och efterfrågan på utsläppsrätter skjutit i höjden.
Den prisutveckling vi sett beror långt ifrån enbart på ”the Swedish proposal”, men mycket talar för att mekanismen har förstärkt effekterna på prisbildningen utan att detta återspeglats i begränsningar av utsläppen.
Höga priser på utsläppsrätter skyndar på nedläggningen av kolkraftverk och utbyggnad av förnybar elproduktion, vilket leder till sänkta utsläpp från energisektorn. För den tunga industrin, som i allt högre grad dominerar utsläppshandeln, ger de höga priserna inte alls lika snabba, drastiska effekter. De ökar företagens kostnader, men de utsläppsfria alternativen är mera avlägsna, och höjda utsläppspriser får därför inte lika snabba effekter på utsläppen som på elsidan. Ju mera utsläppshandelssystemet domineras av industrin, desto trögare blir systemet och desto mera osannolikt blir det därför att företagen samlar på sig stora ”överskott”. En del reserver måste de ha för att parera både pris- och produktionsförändringar (totalt sannolikt flera hundra miljoner utsläppsrätter), men sannolikheten för att TNAC annat än på sin höjd väldigt tillfälligt någonsin framöver ska glida över tröskelvärdet 833 miljoner minskar efterhand.
Med rimliga antaganden om den framtida utsläppsutvecklingen blir slutsatsen att TNAC senast 2024, möjligen redan 2023 kommer att glida ned under brytpunkten 833 miljoner se graf. När det inträffar upphör avlänkningen av utsläppsrätter till MSR och ”the Swedish proposal” sätts ur spel.
Med kommissionens förslag om att upphöra med nyutgivningen av utsläppsrätter redan 2040 (ett förslag som det inte verkar finnas mycket invändningar emot) kommer det redan inom kort att bli väldigt ont om utsläppsrätter för den tunga industrin, vilket gör sannolikheten för att TNAC ska stiga, att det på nytt ska uppstå ”överskott”, väldigt liten.
EU-kommissionen har föreslagit att avlänkningen av utsläppsrätter om TNAC överstiger 833 miljoner ska bli betydligt mindre än enligt nuvarande regler (se graf). Därmed begränsas systemets effekter även om TNAC återigen skulle överstiga 833 miljoner. En tänkbar slutsats av detta är att det just inte spelar någon roll om EU behåller eller avskaffar ”the Swedish proposal” (i kommissionens variant). Enligt min uppfattning vore det dock en klar fördel om systemet helt slopades. Då skulle (det redan svårkommunicerade) utsläppshandelssystemet bli enklare att förstå för allmänheten, vilket i sig är en viktig demokratisk poäng, men det skulle också bli enklare för dem som hanterar och verkar inom systemet att agera rationellt. Utsläppshandeln – och EUs klimatarbete – skulle fungera bättre.
——————————————————–
Av denna graf framgår hur stort ”överskottet” (TNAC, Total Number of Allowances in Circulation) varit vid utgången av de fem åren 2016-2020. Den visar också hur värdet på TNAC påverkar antalet utsläppsrätter som placeras i MSR istället för att auktioneras 1/9-31/8 kommande år.
Blå linje=nuvarande system. Om TNAC överstiger 833,3 miljoner ”avlänkas” utsläppsrätter motsvarande 24 procent av TNAC från auktionering till MSR.
Orange linje = kommissionens förslag. Om TNAC överstiger 833,3 miljoner men inte 1096 ”avlänkas” det antal utsläppsrätter med vilket TNAC överstiger 833,3 miljoner. Om TNAC överstiger 1096 miljoner gäller nuvarande regler.
Grå, breda staplar = min prognos över hur TNAC och därmed ”avlänkningen” av utsläppsrätter till MSR kommer att utvecklas. Jag gissar att TNAC för 2021 kommer att bli ca 1200 miljoner, 2022 drygt 1000 miljoner och 2023 kring brytpunkten 833 miljoner. Blir detta utvecklingen upphör ”avlänkningarna” av utsläppsrätter från auktionering till MSR senast från och med 2024.
[…] Hur många utsläppsrätter som till sist kommer ut på marknaden avgörs dock även av hur det går med ett par andra faktorer, inte minst den så kallade marknadsstabilitetsreserven MSR (det som, åtminstone ni Sverige, ibland brukar kallas ”the Swedish proposal”). Ministrarna vill ha en mekanism som innebär att utsläppsrätter som förts till reserven med sikte på att annulleras, vid snabba prisstegringar på utsläppsrätterna istället automatiskt ska auktioneras ut. Vad det kommer att betyda för de totala utsläppen är svårt att förutse. Syftet sägs vara att minska prisfluktuationerna på utsläppsrätter, men om denna regel skulle få den effekten är nog osäkert. Parlamentet har föreslagit att reglerna för MSR successivt ska skärpas så att nyutgivningen ytterligare begränsas, men denna lösning skulle göra det ännu svårare för de som direkt berörs av eller deltar i systemet att förutse hur priset ska utvecklas. Mycket talar därför för att det i slutändan blir kommissionens putsning av nuvarande system som genomförs. Oavsett vad som beslutas lär dessutom tillgången på utsläppsrätter framöver bli så liten att MSR-mekanismen mister sin roll. […]
[…] Dags att skrota ”the Swedish proposal” […]
Inget. Vid utgången av 2023 har ”the Swedish proposal” gjort sitt jobb och eliminerat det gamla ”överskottet”. Efter ”mega-annulleringen”, vid utgången av 2023, kan det avskaffas. De utsläppsrätter som då återstår i MSR kan auktioneras i övertänkta portioner under t ex 4 år (40/30/20/10 procent per år).
Skrotas, och ersättas med vad?
Fattade beslut bör inte ändras ofta, utan gälla något decennium, så industrin kan lita på dem för sin långsiktiga planering. När de ändras bör det göras så att övergången blir mjuk. Att fossilanvändning blir dyr och minskar är jättebra. Men EUs förmåga att fatta kloka, långsiktiga och lättförståeliga beslut verkar rätt så låg. Därför bör en större del av de strategiska besluten ligga hos Sverige. Även om initiativet av några i grunden vettiga EU-beslut fanns hos Sverige.