Magnus Nilsson Produktion

Har de nationella miljökvalitetsmålen skrotats?

I miljöbilagan (”Utgiftsområde 20”) till förslaget till budgetproposition, redovisar regeringen hur väl den anser att den svenska miljöpolitiken lyckas. Det sker genom bedömningar av hur det går när det gäller att uppnå de nationella miljökvalitetsmålen. För er som inte har tid eller lust att plöja igenom hela materialet redovisas nedan regeringens bedömning på två av målområdena – ”Levande skogar” och ”Begränsad klimatpåverkan”.

När man jämför dessa bedömningar med de förslag till åtgärder som regeringen samtidigt lanserar – till 2025 vill man halvera anslagen till naturskydd, på klimatområdet sänka drivmedelsskatterna, göra reseavdraget mera generöst för den som bilpendlar, slopa både klimatbilsbonusen och den nationella reduktionsplikten – måste man fråga sig: Har miljökvalitetsmålen – som riksdagen upprepade gånger ställt sig bakom – i praktiken skrotats? Vart syftar i så fall politiken numera?

——————————————-

Miljökvalitetsmålet ”Levande skogar”

”3.17.3 Regeringens bedömning av måluppfyllelsen
Regeringen bedömer att trenden är negativ och att nuvarande beslutade eller planerade styrmedel inte är tillräckliga för att nå miljökvalitetsmålet.
Tidigare satsningar på skydd av och åtgärder för värdefull natur från 2015 och framåt har bidragit positivt till måluppfyllelsen. Trenden för utvecklingen i miljön bedöms dock på kort sikt vara negativ. Många av insatserna kräver tid för att ge full utväxling i miljön och minska negativa effekter. Skyddsvärda skogar fortsätter att avverkas vilket försämrar den ekologiska funktionaliteten och en hög andel skogliga naturtyper och skogslevande arter har en ogynnsam bevarandestatus. Fler skogslevande arter har blivit rödlistade sedan 2015.
Många naturvärden kan inte återskapas under överskådlig tid och värdena går förlorade om kvarvarande skogar med höga naturvärden avverkas. Huvuddelen av kvarvarande areal med höga naturvärden, ca 3 miljoner hektar, finns i områden som varken är formellt skyddade eller frivilligt avsatta.
Den årliga förlusten av värdefulla skogar är större än den skogsareal som ges ett formellt skydd. Det påverkar möjligheten att nå miljökvalitetsmålet. Den fjällnära skogens gröna bälte som finns längs hela fjällkedjan, är ett viktigt kärnområde och spridningsområde för det i övrigt mer påverkade skogslandskapet i norra Sverige. En stor del av den fjällnära skogen är också formellt skyddad eller frivilligt avsatt.
De frivilliga avsättningarnas geografiska läge, varaktighet och kvalitet behöver vara kända för att kunna göra en utvärdering av vilka frivilliga avsättningar som bidrar till miljökvalitetsmålet. Det möjliggör också en ökad samordning av statistiken mellan statens arbete med formella skydd och de frivilliga åtagandena.
Många skogslevande arter har en negativ utveckling och förlusten av biologisk mångfald har inte bromsats upp. För att bevara våra naturligt förekommande arter krävs en långsiktigt fungerande konnektivitet med olika livsmiljöer i tillräckliga mängder. Brist på kunskap innebär en risk för negativ påverkan vid skogsbruk. Den hänsyn som skogsägarna tar vid brukandet av skogen är en viktig del för att uppnå miljökvalitetsmålet. Kunskapen om hur skogsägare följer kraven på miljöhänsyn i t.ex. trakthyggesbruket behöver fortsatt utvecklas för att regeringen bättre ska kunna bedöma måluppfyllelsen. Behovet av naturvårdande skötselåtgärder kvarstår i hela landet och åtgärder i form av restaurering behövs.
Skogslandskapet är en av de viktigaste arenorna för olika former av friluftsliv, rekreation och upplevelseturism. Regeringen bedömer att genomförda insatser inte är tillräckliga för att tillvarata skogens sociala värden.”

—————————————–

Miljökvalitetsmålet ”Begränsad klimatpåverkan”

Alla dessa reduktionsplikter…

Dieseln ska bli 9-10 kronor billigare per liter, bensinen åtminstone 5 kronor billigare. Det har flera av partierna bakom vår nya regering lovat.

En del ska åstadkommas genom sänkta drivmedelsskatter. Det regeringen verkar hoppas mest på är dock effekterna av att vid årsskiftet 2023/24 avskaffa den nationella reduktionsplikten. Därefter ska enbart den reduktionsplikt som gäller obligatoriskt inom EU tillämpas.

Sett isolerade skulle dessa åtgärder kunna leda till billigare drivmedel. Regeringen och dess stödparti SD tycks dock ha missat att den översyn av EUs klimatpolitik som pågår – och som Sverige stödjer – innehåller ett antal åtgärder som ändrar förutsättningarna, och som sammantaget lär skjuta vallöftena om billigare drivmedel i sank. Visserligen kan man sänka de svenska drivmedelsskatterna en smula, men inom några år väntas de drivmedelsbolag som vill sälja fossila drivmedel inom EU i gengäld bli skyldiga att köpa utsläppsrätter. Parallellt skärps kraven på svenska staten att minska utsläppen utanför utsläppshandeln – vilket sannolikt blir omöjligt för Sverige att klara utan regleringar (typ dagens reduktionsplikt) som höjer drivmedelspriserna och/eller höjda drivmedelsskatter.

Att reda ut sambanden får vänta tills det står klart hur den framtida EU-regleringen i detalj kommer att se ut. Dagens blogg handlar enbart om reduktionsplikten och vad det skulle innebära om vi i Sverige enbart tillämpar av EU beslutade reduktionsplikter. Att reda ut konsekvenserna är inte helt enkelt:
– De olika reduktionspliktssystemen har lite olika syften och fungerar olika.
– Förhållandet mellan reduktionsplikterna och de övergripande klimatpolitiska målen är komplicerat, det gäller såväl inom EU som i Sverige.
– Den europeiska reduktionsplikten är på väg att skärpas.
– Det finns reduktionspliktssystem som inte handlar om vägtrafik.

———————————————————————

Den svenska reduktionsplikten består egentligen av tre olika system: ett för diesel, ett för bensin och ett för flygfotogen. Samtliga syftar till att pressa ned de specifika livscykelutsläppen av växthusgaser (räknat som gram koldioxidekvivalenter per energienhet – g CO_2eq per MJ) genom att öka inblandningen av ”förnybara eller fossilfria bränslen”. Reglerna finns i reduktionspliktslagen och reduktionspliktförordningen. Uppgifter om de inblandade bränslenas livscykelutsläpp hämtas från förnybartdirektivets bilaga V.

Kraven är formulerade i procent, och relaterade till de standardvärden för fossila drivmedel som kommissionen fastslagit. Kraven på minskade livscykelutsläpp skärps efterhand. I tabellen nedan anges a/ standardvärdena, b/ det krav om procentuell reduktion av de specifika utsläppen som gäller 2022 och 2023, samt c/ vad detta motsvarar i utsläpp per energienhet.

Den europeiska reduktionsplikten beslutades redan 2009. Reglerna finns i bränslekvalitetsdirektivets artiklar 7a-7e, och innebär att de samlade, genomsnittliga livscykelutsläppen av växthusgaser från vägtrafikens (plus mobila arbetsmaskiner, traktorer m.m.) energianvändning i ett medlemsland 2020 måste vara minst 6 procent lägre än det standardvärde på 94,1 g CO_2eq/MJ EU-lagstiftningen anger (och som beräknas motsvara läget 2010).

I motsats till det svenska systemet, föreskrivs i EU-lagstiftningen inte hur de specifika utsläppen ska minskas; att öka inblandningen av förnybara drivmedel är bara en av flera tänkbara möjligheter.

Kravet kan faktiskt åtminstone delvis uppfyllas utan att fossilbränsleandelen minskas alls. Det kan ske genom att minska utsläppen ”uppströms” i processen, t.ex. genom att minska facklingen av metan och andra gaser vid oljefälten. En annan möjlighet att möta kraven, utan att ändra andelen fossilt i pumparna, är att öka andelen transporter som energiförsörjs med el.

Den europeiska reduktionsplikten infördes i Sverige 2011 genom drivmedelslagen, som i 21 § föreskriver att ”En drivmedelsleverantör ska vidta de åtgärder som behövs för att de utsläpp av växthusgaser som avses i 20 § 7 senast under år 2020 uppgår till högst 88,5 gram koldioxid eller koldioxidekvivalenter per megajoule levererade drivmedel.” (88,5 gram = 6 procent mindre än standardvärdet 94,1 g.)

Den tuffa, nationella reduktionsplikten är den viktigaste förklaringen till att Sverige är överlägset bäst bland EU-länderna när det gäller att uppfylla den europeiska reduktionsplikten. 2020 bokfördes Sverige för ett snittutsläpp 19,1 procent under standardvärdet, betydligt mera än EU-kravet på 6 procent (Tvåa i den europeiska reduktionspliktligan var Finland, som redovisade en minskning på 7,2 procent. Totalt sett sprack dock EU-målet…). Till den höga svenska reduktionen bidrar inte bara biodrivmedelsinblandningen i bensin och diesel, utan dessutom att den el som används till i första hand vägfordon bokförs för mycket låga koldioxidutsläpp, 2020 13,0 g CO_2eq per MJ.

Reduktionsplikter delvis på tvärs med klimatmålen

Ett dilemma med bägge reduktionsplikterna är att de hanterar utsläppsproblematiken på ett helt annat sätt än det som gäller för den övergripande klimatpolitiken:
– De övergripande svenska klimatmålen (liksom de övergripande klimatkraven på EU-länderna) handlar om att minska de totala utsläppen, inte utsläppen per energienhet.
– De övergripande målen utgår enbart från de utsläpp som uppstår vid själva förbränningen (”end-of-pipe”), medan reduktionsplikterna baseras på livscykelutsläppen (”from-well-to-wheel”).

Speciellt den sista aspekten bäddar för missförstånd. Livscykelutsläppen från framställning, distribution och användning av drivmedel är i princip aldrig noll. I den övergripande utsläppsstatistiken – som både EUs och Sveriges officiella, övergripande utsläppsminskningsmål baseras på – bokförs trots detta alla biodrivmedel som uppfyller förnybartdirektivets hållbarhetskrav för nollutsläpp. Enda (klimat-)villkoret för nollbokföringen är att livscykelutsläppen är minst (beroende på när produktionsanläggningen startades) 50, 60 eller 65 procent lägre än normalvärdena för fossila drivmedel.

Under reduktionsplikterna bokförs de förnybara drivmedlen däremot inte med nollutsläpp, utan med antingen (alltid i det svenska systemet) de så kallade normalvärden som anges i förnybartdirektivets bilaga V eller med de lägre, faktiska värden som tillverkarna kan påvisa från den egna processen. De bokförda värdena kan därför variera för samma typ av biodrivmedel, beroende på råvara, tillverkningsprocess etc. Av de biodrivmedel som i Sverige 2021 blandades i reduktionspliktig diesel, hade HVOn i genomsnitt ett bokfört livscykelutsläpp på 6,2 g CO_2eq/MJ (dvs. lägre än elströmmen!), medan värdet på FAME var 22,9 g CO_2eq /MJ.

Under reduktionsplikterna bokförs dessa biodrivmedel för i genomsnitt dessa värden, men i den samlade utsläppsredovisningen – och det är denna som den samlade svenska utsläppsrapporteringen, liksom utvärderingen av om målet att 2010-2030 minska den svenska transportsektorns utsläpp av växthusgaser med 70 procent, bygger på – angavs deras utsläpp till 0 g CO_2eq/MJ. (Det finns en logik i detta, främst kopplad till den s.k. LULUCF-förordningen.)

Den paradoxala effekten av de olika bokföringssystemen är att ju lägre livscykelutsläppet är från det förnybara bränsle drivmedelsbolagen blandar i de reduktionspliktiga drivmedlen, desto mindre volymer biodrivmedel krävs för att uppfylla reduktionsplikten. Detta får i sin tur till följd att den utsläppsminskning som bokförs i den övergripande utsläppsstatistiken blir lägre ju klimatmässigt bättre biodrivmedel som utnyttjats för att uppfylla reduktionsplikten! Per energienhet bidrar paradoxalt nog därför biodrivmedel som nätt och jämt klarar förnybartdirektivets tröskelvärde (50, 60 eller 65 procent) i högre grad till att nå de övergripande klimatmålen än de biodrivmedel som ger de lägsta livscykelutsläppen!

Eftersom biodrivmedlen är dyrare per liter (och MJ) än fossilt, ger reduktionsplikten motiv för drivmedelsbolagen att jaga rätt på biodrivmedel med så låga livscykelutsläpp som möjligt när de ska uppfylla reduktionsplikten.

En följd är att det finns en tydlig uppdelning av den svenska biodrivmedelsmarknaden, där de drivmedel som har de lägsta livscykelutsläppen säljs under reduktionsplikten för diesel och bensin, medan de biodrivmedel som har de högsta utsläppen säljs som skattebefriade, koncentrerade biodrivmedel (HVO100, E85 etc). Enligt Energimyndigheten är livscykelutsläppen från den etanol och HVO som finns i pumparna för E85 och HVO100, räknat per energienhet, i snitt 2-3 gånger större än för motsvarande biodrivmedel som säljs i reduktionspliktig bensin och diesel. I den samlade utsläppsredovisningen bokförs dock alla biodrivmedlen för nollutsläpp, oavsett livscykelutsläpp.

Hittills har reduktionsplikterna för bensin och diesel inom det svenska systemet fungerat separat. Det har lett till att priset på diesel (på grund av den högre reduktionsplikten) hittills påverkats mera än priset på bensin. Om reduktionsplikten skulle behållits enligt nuvarande modell, skulle detta dock troligen komma att förändras.

Nuvarande bränslekvalitetsdirektiv tillåter inte en högre inblandning av etanol i bensin än 10 procent, en inblandningsnivå som motsvarar nuvarande reduktionsplikt för bensin på 7,8 procent av energiinnehållet. En strängare reduktionsplikt för bensin kan alltså inte mötas genom att blanda in mera etanol.

Enligt nuvarande lagstiftning höjs reduktionskravet på bensin från årsskiftet 2023/24 till 12,5 procent. I teorin skulle drivmedelsbolagen kunna uppfylla kravet genom att blanda i syntetisk bensin med låga livscykelutsläpp, men tillgången på sådan bensin är liten och priset skyhögt. Mera troligt är att bolagen istället skulle välja att uppfylla kravet genom att ytterligare öka andelen biodrivmedel i den reduktionspliktiga dieseln, och sedan (vilket lagstiftningen tillåter) använda denna överprestation för att kompensera för att man inte uppfyller reduktionsplikten för bensin. Troligen skulle bolagen ha finansierat omläggningen genom att höja priset, inte på den diesel vars innehåll av dyrbart biodrivmedel höjts, utan på den bensin vars innehåll inte förändrats. De två reduktionsplikterna för bensin och diesel skulle därmed i praktiken ha slagits samman.

Nu tänker dock således den nya regeringen slopa den nationella reduktionsplikten och istället enbart följa de krav som finns i EU-lagstiftningen. Busch, Åkesson m.fl. föreställer sig antagligen att löftet om EU-anpassning ska hjälpa dem att uppfylla vallöftena om drastiskt sänkta drivmedelspriser.

Risken för att deras förhoppningar kommer på skam är dock överhängande. Inom EU är man nämligen i full färd med att skärpa den europeiska reduktionsplikten, vilket lär tvinga fram en ökad inblandning av biodrivmedel i hela unionen.

I juli 2021 föreslog kommissionen att reglerna om den europeiska reduktionsplikten (i något modifierad form) ska flyttas över från bränslekvalitetsdirektivet till förnybartdirektivet, och samtidigt till 2030 stegvis höjas till 13 procent. Ministerrådet (EUs regeringar) har ställt sig bakom denna linje, men vill att regeln kompletteras med ett krav om en minsta energiandel förnybart inom transportsektorn på 29 procent (i gällande direktiv är kravet 14 procent). Parlamentet vill se en ännu kraftigare skärpning och förespråkar en höjning av reduktionsplikten till 16 procent.

Som framgått går det inte att rakt av jämföra de olika procentsatserna, men för att Sverige till 2030 ska kunna uppfylla en ny, skärpt, europeisk reduktionsplikt på 13 eller 16 procent, lär det inte räcka med att öka andelen laddbara bilar av nybilsförsäljningen. Fortfarande 2030 kommer många av dagens bensin- och dieselbilar att rulla på vägarna och måste fortsatt tankas med något flytande som fungerar.

Utvecklingen mot minskad efterfrågan på flytande drivmedel och fler elbilar motverkas dessutom av att regeringen vill sänka drivmedelsskatterna och höja reseavdragen.

Det kommer därför sannolikt under många år framöver att gå åt stora mängder flytande drivmedel. Med den högre andel fossilt som blir en konsekvens av den slopade nationella reduktionsplikten, kommer Sveriges möjligheter att klara EUs nya, höjda reduktionsplikt att försämras.

Sammantaget är det svårt att se hur Sverige ska kunna uppfylla de kommande EU-kraven utan en ganska betydande inblandning av förnybara drivmedel, som i sin tur oundvikligen lär få effekter på drivmedelspriserna som går på tvärs med de vallöften som utfärdats.

Kvotplikt för flyget, reduktionsplikt för sjöfarten

Till sist ska man notera att detta med reduktionsplikter även i andra avseenden är en värld i förändring. Således kommer Sverige sannolikt att tvingas skrota den nuvarande reduktionsplikten på flygfotogen när EU 1 januari 2025 väntas införa en kvotplikt för flygbränsle på i första skedet 2 volymprocent. På flygsidan satsar således EU inte på någon reduktionsplikt utan en volymsbaserad kvotplikt, dessutom kopplad till tuffare så kallade hållbarhetskrav än de generella regler för förnybara drivmedel som gäller för den svenska reduktionsplikten.

Beträffande sjöfarten är Europaparlamentet, EUs regeringar och kommissionen på väg att enas om att från 2025 införa en reduktionsplikt på 2 procent för allt sjöfartsbränsle som används inom och på väg till/från EU.  Systemet ska successivt skärpas i allt högre takt. För 2050 föreslår kommissionen en reduktionsplikt på 75 procent, parlamentet 80 procent.

Räkenskapens timme: Tre EU-länder måste köpa utsläppsutrymme för att klara klimatkraven 2013-2020

Räkenskapens timme är inne för EU-länderna. Det handlar om utsläppen av växthusgaser utanför utsläppshandeln 2013-2020. Dessa regleras av EUs ansvarsfördelningsbeslut (Effort Sharing Decision, ESD), som är nästan identiskt (men inte får blandas ihop) med den nyare ansvarsfördelningsförordningen (Effort Sharing Regulation, ESR), som reglerar samma utsläpp, fast under perioden 2021-2030.

Huvuddelen av ESD-utsläppen är koldioxid från förbränning av fossila bränslen inom vägtrafik eller småskalig uppvärmning. En fjärdedel utgörs dock av andra växthusgaser, främst metan och lustgas från jordbruket, men också från avfallshantering. Dessutom så kallade f-gaser från industriell användning.

Målet för ESD brukar sägas vara att till 2020 minska de berörda utsläppen med 10 procent jämfört med 2005. Varje medlemsstat har utifrån detta tilldelats krav att till 2020 begränsa utsläppen med mellan minus 20 och plus 20 procent jämfört med 2005 (se kolumn 8 i tabell 2 nedan). Nivån på kraven är främst relaterade till den BNP per capita länderna hade i mitten av 2000-talet, strax innan lagstiftningen beslutades. Att Luxemburg, Irland och Danmark fick tuffast krav (minus 20 procent), och Rumänien och Bulgarien lägst (plus 19 resp. 20 procent) återspeglar således ländernas ekonomiska situation vid den här tiden.

I själva verket handlar dock ESD inte om utsläppen 2020 utan om de totala utsläppen 2013-2020. Medlemsstaternas utsläpp 2020 kan vara i stort sett vilka som helst i förhållande till 2005, det lagstiftningen reglerar är de samlade utsläppen 2013-2020. Ländernas totala utsläppsram under perioden framgår av kolumn 1 i tabell 1 nedan, och fastslås i ett antal lagstiftningsakter (länkar sist i bloggen).

Efter att samtliga data över utsläppen nu slutredovisats visar det sig att EU-länderna långtifrån utnyttjat hela det utrymme lagstiftningen medger. EU har ”överpresterat” med nästan 1,5 miljarder ton (se raden ”EU28” i tabell 1 – siffrorna är preliminära. Kommissionens formella slutredovisning ska komma om några veckor och kan på marginalen avvika.)

Det land som varit överlägset duktigast i klassen, dvs. där skillnaden mellan den givna utsläppsramen och de verkliga utsläppen skiljer sig mest åt, är (kanske lite otippat) Grekland, som bara utnyttjat 2/3 av sin utsläppsram. Bakom överprestationen finns säkert aktiva politiska åtgärder, men utfallet ska nog främst relateras dels till att landet fick ett ganska måttligt beting på bara minus 4 procent (kolumn 8 i tabell 2), dels, och kanske främst, till den djupa ekonomiska kris landet genomgick under perioden.

I andra änden av topplistan finns tre länder som 2013-2020 har släppt ut mera än ESD tillåter. Värst i klassen är Malta, som visserligen överskridit sin ram med bara 1,37 miljoner ton, men detta motsvarar nästan 13 procent av den tilldelade ramen. Tyskland har överskridit sin ram betydligt mera, med 11,38 miljoner ton, men denna avvikelse motsvarar endast 0,3 procent av landets utsläppsram. Det verkliga sorgebarnet är nog Irland som överskridit ramen med 12,4 miljoner ton, 3,5 procent av ramen. Förklaringen finns i fortsatt höga koldioxidutsläpp från vägtrafiken, men framför allt i att landets miljoner idisslande får och nötkreatur fortsätter att rapa och prutta ut betydligt större mängder metan än vad som får plats inom landets ESD-ram. När de irländska politikerna på sistone har börjat agera mot dessa utsläpp, har det lett till hårda konflikter med landets politiskt starka bondekår.

Att Tyskland, Irland och Malta släppt ut mera än lagstiftningen tillåter, är inte i sig ett brott mot reglerna. För att slippa att dras inför EU-domstolen, måste däremot länderna köpa och till kommissionen lämna in antingen oanvänt utsläppsutrymme från EU-länder som överpresterat, eller så kallade Kyoto-krediter, dvs. klimatkrediter som genererats utanför EU enligt de regler som fastställts under det gamla Kyotoprotokollet inom FNs klimatkonvention. (Att ESD ger möjlighet att ersätta utsläppsminskningar med Kyotokrediter återspeglar att lagstiftningen kom på plats 2008/2009, då den internationella klimatpolitiken styrdes av Kyotoprotokollet. Enligt protokollet är det enbart ”rikare” länder som omfattas av krav om utsläppsminskningar, och möjligheten för dessa att utnyttja klimatkrediter, som genererats i andra länder, sågs som ett sätt att få igång klimatåtgärder även i länder utan krav om minskade utsläpp. I den nya klimatpolitiska världsordning som Parisavtalet skapat, har numera alla världens länder krav på sig att minska utsläppen, och därmed har frågan om krediter blivit mindre relevant.)

De tre länder som överskridit sina utsläppsramar tycks ha lite olika strategier för att möta kraven i ESD:
Malta har sedan flera år tillbaka köpt outnyttjat utsläppsutrymme av Bulgarien, vars ESD-utsläpp ökat betydligt mindre än lagstiftningen tillåter.
Även Irland verkar satsa på att täcka en del av sitt underskott med utsläppsutrymme från andra EU-länder, men tycks också vara inne på att köpa billiga Kyotokrediter (kostar några dollar per ton, dvs. mycket billigare än t.ex. utsläppsrätter inom EUs utsläppshandel).
Tyskland har (enligt färska uppgifter i nyhetsbrevet Carbon Pulse) gjort upp med Bulgarien, Ungern och Tjeckien om att köpa en del av dessa länders överprestationer.

De svenska ESD-utsläppen blev sammanlagt nästan 50 miljoner ton lägre än vår tilldelning (kolumn 3, tabell 1). Det kan jämföras med utsläppen 2020 på 36 miljoner ton, dvs. överprestationen motsvarar nästan 1,5 års utsläpp på 2020 års nivå. Sverige beslöt dock tidigt att inte släppa ut överprestationen på marknaden utan istället löpande annullera den. Några beslut om 2020 års överprestation finns inte ännu, men i övrigt har de svenska överprestationerna annullerats.

Avsikten med de svenska annulleringarna har varit att bidra till att skärpa EUs klimatpolitik, skapa en garanti för att svenska utsläppsminskningar inte skulle öppna för andra länder att öka sina utsläpp. I efterhand kan man konstatera att nästan alla medlemsstater överpresterat och att efterfrågan på överprestationer därför blivit minimal. Möjligen har de svenska annulleringarna på marginalen signalerat till länder som Malta, Irland och Tyskland att de måste skärpa sig. Före pandemin såg det ut som om överutsläppen skulle bli mycket större och beröra fler länder än vad som till sist blev fallet. Det gällde inte minst Tyskland som i sina långtidsbudgetar, före pandemin, reserverade jättebelopp för framtida inköp av utsläppsutrymme. I det perspektivet kan de svenska annulleringarna trots allt ha bidragit till tuffare åtgärder i andra länder än vad som annars blivit fallet.

Sammantaget blir därför det glada budskapet att Sverige bara är ett av många EU-länder som drivit en tuffare klimatpolitik än EU-lagstiftningen krävt!

De överprestationer som redovisas under ESD (kolumn 3, tabell 1) går nu upp i rök. De kan inte överföras till den nya lagstiftningen ESR för perioden 2021-2030, vilket betyder att de nya, tuffare krav som är på väg att skrivas in i ESR, fullt ut måste uppnås genom reella utsläppsminskningar. Fortfarande kommer länder som överpresterar att kunna sälja outnyttjat utsläppsutrymme till länder som inte håller sig inom den tilldelade ramen. Möjligheten att kompensera med Kyotokrediter kommer däremot att vara stängd.

Samtidigt finns det vissa oroande tendenser när det gäller utsläppsutvecklingen. Det uttalade målet för ESD var alltså att utsläppen 2020 skulle vara minst 10 procent lägre än 2005. Som framgår av kolumn 9, tabell 2 föll de samlade utsläppen 2013-2020 för EU28 mera än lagstiftningen krävde, men 2020 hade hela fem länder högre, i några fall mycket högre, utsläpp än vad som motsvarar målnivån (kolumn 9, tabell 2). Om dessa data återspeglar en tendens, kan åtskilliga länder få problem med att klara de kommande, tuffare ESR-ramarna. En följd kan bli att marknadspriset på överprestationer kan bli betydligt högre under ESR än under ESD.

Hur gör Sverige då, om vi fortsätter att överprestera även 2021-2030? Ska vi se till att tjäna pengar på att vi haft låga utsläpp, genom att sälja outnyttjat utsläppsutrymme till länder som inte klarat lagkraven? Eller ska svenska staten fortsätta att annullera – och därmed i stället sannolikt dra på sig avskrivningskostnader i statens bokslut för ett slags värdepapper som vi valt att kasta i soptunnan istället för att sälja?

Eller ska vi använda eventuella framtida överprestationer för att kompensera för att kolinlagringen i svenska skogar (på grund av stora virkesuttag) inte når upp till de krav EU-lagstiftningen lär komma att ställa på oss? (Detta var den tidigare S-regeringens plan.)

Och hur gör vi om Sverige tvärtom inte längre överpresterar utan istället börjar släppa ut mera än ESR-normen tillåter (vilket kan bli följden om politiken rensas på åtgärder som dämpar utsläppen – om t.ex. den nationella reduktionsplikten slopas, reseavdragen sänker kostnaderna för bilpendlare, drivmedelsskatterna sänks etc). Är vi säkra på att det då kommer att finnas outnyttjat utsläppsutrymme att köpa av andra länder? Vad skulle det i så fall kosta statskassan?

Lagstiftning:

1. Europaparlamentets och rådets beslut nr 406/2009/EG av den 23 april 2009 om medlemsstaternas insatser för att minska sina växthusgasutsläpp i enlighet med gemenskapens åtaganden om minskning av växthusgasutsläppen till 2020
2. Kommissionens beslut av den 26 mars 2013 om fastställande av medlemsstaternas årliga utsläppstilldelningar för perioden 2013–2020 i enlighet med Europaparlamentets och rådets beslut 406/2009/EG (2013/162/EU)
3. Kommissionens genomförandebeslut av den 31 oktober 2013 om anpassning av medlemsstaternas årliga utsläppstilldelningar för perioden 2013–2020 i enlighet med Europaparlamentets och rådets beslut nr 406/2009/EG (2013/634/EU)
4. Kommissionens beslut (EU) 2017/1471 av den 10 augusti 2017 om ändring av beslut 2013/162/EU för att revidera medlemsstaternas årliga utsläppstilldelningar för perioden 2017–2020

Vilka tänker Åkesson och Kristersson göra mest förbannade – skogsnäringen eller bilisterna?

Inför årets riksdagsval lovade M, KD och SD väljarna billigare drivmedel. Drivmedelsskatterna ska ned och den så kallade reduktionsplikten sänkas eller rentav slopas.

Som valtaktik verkar det ha fungerat. Högersidan vann. Att göra regeringspolitik av vallöftena kan bli betydligt knepigare.

För att kunna fixa billigare drivmedel, måste nämligen den nya riksdagsmajoriteten sannolikt begränsa skogsägarnas möjligheter att avverka sina skogar.

Det handlar om EU.

————————————————-

Just nu slutförhandlar Europaparlamentet och ministerrådet (=EUs regeringar) kommissionens stora klimatpaket ”Fit for 55”. Kring en del av förslagen råder stora motsättningar, men ett par av dem verkar glida igenom i stort sett utan förändringar:

– Ett förslag som stöds av både parlamentet och ministerrådet är att skärpa målet om minskade utsläpp 2005-2030 utanför utsläppshandeln (regleras av den så kallade ansvarsfördelningsförordningen – Effort Sharing Regulation, ESR) från minus 30 till minus 40 procent (för Sverige en skärpning från minus 40 till minus 50 procent).

– Ett annat är förslaget att i den så kallade LULUCF-förordningen (Land-Use, Land-Use Change and Forestry) ställa krav på medlemsstaterna att till 2030 öka den årliga nettoinlagringen av kol i landskapet och träprodukter till motsvarande 310 miljoner ton koldioxid. För Sverige föreslår kommissionen ett krav om en nettoinlagring 2030 på motsvarande drygt 47 miljoner ton koldioxid. Även denna linje stöds av både parlamentet och ministerrådet.

Utmaningen för Sverige handlar inte om ESR-utsläppen. I Sverige svarar trafiken för ungefär hälften av de svenska ESR-utsläppen. I sin avrapportering till regeringen i mars i år konstaterade Naturvårdsverket att det inhemska målet om att 2010-2030 minska utsläppen från den svenska transportsektorn med 70 procent ser ut att nås. Lyckas detta, kommer Sverige därför 2030 att ”överprestera” relativt ESR med några miljoner ton koldioxid även om de övriga ESR-utsläppen (som främst utgörs av metan och lustgas från jordbruket) är oförändrade.

Det knepiga för Sverige är istället kolinlagringen – inte därför att det i sig är svårt att klara den ambition kommissionen föreslagit, utan därför att de nya EU-kraven kan kräva att regeringen och riksdagen inför nya, politiskt sannolikt mycket kontroversiella restriktioner på skogsbrukets möjligheter att avverka.

Den avgående (S)-regeringens ville undvika en konflikt med skogsnäringen. Tanken var att med hjälp av en bibehållen, tuff reduktionsplikt pressa ned de svenska ESR-utsläppen mera än vad EU-lagstiftningen kräver. ”Överprestationen” tänkte man sedan använda till att kompensera för en lägre, svensk kolinlagring än LULUCF-förordningen kräver. På så sätt skulle man slippa införa restriktioner för skogsbruket.

Denna variant är helt i linje med EUs nya regelverk. Den tuffa svenska reduktionsplikten skulle visserligen inte längre bidra till att minska de globala klimatproblemen, men Sverige skulle i alla fall slippa dra ned på skogsavverkningarna.

Med den nya regeringskonstellationen, som fokuserar på lägre drivmedelsskatter och en nedtrappad eller slopad reduktionsplikt, ser denna strategi ut att spricka.

Om den nya regeringskonstellation gör verklighet av sina vallöften om billigare drivmedel kommer försäljningen av fossila drivmedel och därmed de fossila koldioxidutsläppen att stiga. Med en försvagad eller slopad reduktionsplikt förstärks denna effekt betydligt.

Konsekvensen blir att den planerade svenska överprestationen under ESR kommer att krympa rejält, kanske helt gå upp i rök. Utan överprestation under ESR kommer den nya regeringen sannolikt att tvingas begränsa virkesuttagen. Annars bryter Sverige mot EU-lagstiftningen.

Kanske hoppas en ny regering att en ännu snabbare elektrifiering av vägtrafiken än den Naturvårdsverket förutser ska lösa problemet. Effekten av billigare drivmedel lär dock bli att elektrifieringen tvärtom bromsas. Enbart för att kompensera denna effekt lär det behövas ännu kraftigare elbilsstimulanser än de nuvarande. Dessutom leder ju inte fler elbilar till att användningen av bensin och diesel i den befintliga fordonsparken automatiskt minskar. (Till saken hör att elbilsbonusen nyligen höjts, men också att det största partiet i den nya konstellationen – Sverigedemokraterna – i sin budgetmotion i höstas inte alls framförde några krav om att elbilsbonusen skulle bli mera generös, utan tvärtom att den skulle avskaffas!)

Att de nya EU-kraven tar sikte på 2030 ger inte heller någon respit. Så snart de nya EU-reglerna trätt i funktion (sannolikt från och med 2024) måste medlemslandets utsläpp och kolinlagring följa en utvecklingskurva som når det lagstadgade målet 2030.

Men går det inte att påverka EU-lagstiftningen då?

I politik är inget omöjligt, men oddsen för att en svensk regering som vill försvaga EUs klimatpolitik ska lyckas, är inte särskilt goda. Det förutsätter i så fall nog bland annat att den klimatlag EU antog för 1,5 år sedan rivs upp, men också att EU återkallar det nya åtagande relativt FNs klimatkonvention som unionen i samma veva lämnade in.

Att Sverige under första halvåret 2023 kommer att fungera som ordförandeland inom EU, innebär paradoxalt nog dessutom att utrymmet för en svensk regering att driva en egen linje i aktuella lagstiftningsfrågor kommer att vara mera begränsat än normalt.

Så Åkesson och Kristersson kommer nog inte undan. Vilka tänker de göra mest förbannade – skogsnäringen eller bilisterna?

Internationella förhandlingar om flyget och klimatet – en lägesrapport

På tisdag, den 27 oktober, öppnas den globala luftfartsorganisationen ICAOs generalförsamling, som möts vart tredje år. Fram till 7 oktober ska delegater från de 193 medlemsländerna ta beslut om en massa frågor som berör det internationella flyget, bland annat vilka insatser som ska göras för att begränsa klimatpåverkan.

Parallellt har slutförhandlingarna om EUs stora klimatpaket ”Fit for 55” inletts, där flera av förslagen kan få stor påverkan på flyget.

Här en lägesrapport.

Klimatet på ICAOs 41a kongress 27/9-7/10

Mellan 27 september och 7 oktober genomför ICAO, FNs luftfartsorgan, sin 41:a kongress vid organisationens högkvarter i Montreal i Kanada. Vid mötet kommer representanter för de 193 medlemsstaterna bland annat att ta ställning till flera förslag som kan få stor betydelse för flygets klimatpåverkan.

Till grund för besluten vid kongressen ligger primärt förslag från ICAOs råd (som består av 36 medlemsstater, utsedda vid den senaste kongressen 2019), men dessa förslag kan naturligtvis komma att justeras eller rentav förkastas i den slutgiltiga processen. Ytterst kan det handla om att kongressen voterar enligt principen ett land, en röst.

Långsiktigt mål om minskade koldioxidutsläpp

2010 antog ICAOs kongress ett långsiktigt mål om att till 2050 halvera den internationella flygtrafikens utsläpp av koldioxid jämfört med 2005. Detta mål gäller fortfarande, men vid den senaste kongressen 2019 uppdrogs åt rådet att till kongressen 2022 föreslå en uppdatering.

Och nu föreslår alltså ICAOs råd att den internationella luftfartens långsiktiga klimatmål ska ändras från “to reduce its carbon emissions by 50 per cent by 2050 compared to 2005 levels” till ”to achieve a long-term goal of net-zero carbon emissions by 2050”. Målet är inte bindande, det kallas för ”aspirational”, dvs. något man ska sträva efter. Det finns inga idéer om sanktioner att sätta in mot länder som inte vill bidra. Och det finns helt olika uppfattningar om hur ansvaret för att målet ska uppnås.

Som underlag för beslutet presenterade organisationens miljökommitté CAEP en expertrapport som rekommenderade det mål ICAOs råd nu ställt sig bakom. Rapporten diskuterades vid ett möte i juli mellan regeringarna och möttes där av starka protester inte minst från några av organisationens tungviktare – Indien, Kina och Ryssland (ibland med stöd av Brasilien) – som hävdade att det fortfarande inte finns tillräckligt underlag för att besluta om ett nytt långsiktigt mål.

Trots protesterna rekommenderar dock alltså ICAOs råd kongressen att ställa sig bakom förslaget.

Värt att notera är att den resolution som nu förbereds enbart handlar om utsläpp av (fossil) koldioxid, höghöjdseffekter berörs inte.

Också värt att notera är att förslaget har stöd av flygbranschens internationella samarbetsorganisation IATA, som redan 2021 ställde sig bakom målet om en koldioxidneutral flygtrafik 2050.

Uppmjukade regler inom CORSIA

1. Ändrad baslinje

Vid kongressen kommer medlemsstaterna även att ta ställning till två förslag från ICAOs råd om att ytterligare mjuka upp reglerna för organisationens klimatkompensationsprogram CORSIA.

Det ena förslaget gäller baslinjen för systemet. Målet med CORSIA är att säkra att de årliga nettoutsläppen av koldioxid från internationell flygtrafik inte ska överstiga nivån 2020. I beslutet sägs att baslinjen för systemet ska vara det genomsnittliga utsläppet från internationell flygtrafik 2019 och 2020. Efter den kraftiga nedgången i trafiken i samband med COVID, beslöt dock ICAOs råd att tillfälligt ändra baslinjen under programmets första treårsperiod, 2021-2023, så att den enbart ska utgöras av utsläppet 2019 (= mildare krav om kompensationsåtgärder än om även året 2020 beaktats). För perioden bortom 2023 gjordes dock inga förändringar.

Nu föreslår rådet att CORSIAs baslinjen bortom 2023 ska utgöras av 85 procent av utsläppen 2019 istället för snittet 2019/20. Om de samlade nettoutsläppen från den internationella flygtrafiken mellan stater som anslutit sig till CORSIA överstiger denna nivå under kommande treårsperioder (2024-2027 etc), måste flygbolagen köpa in klimatkrediter motsvarande överskridandet. Kravet blir tuffare än det som gäller 2021-2023, men svagare än det krav man ursprungligen enades om.

2. Svagare incitament för flygbolag att gå före

I ett annat förslag föreslår ICAOs råd att kompensationskraven, under en längre tid än vad gällande regler innebär, enbart ska utgå från de samlade utsläppen från all trafik som berörs av CORSIA. Det betyder att flygbolag som sänkt sina utsläpp, och därför inte alls bidragit till att utsläppen överskridit baslinjen, kommer att tvingas köpa in kompensationskrediter i samma utsträckning som de bolag vars utsläpp ökat. Motiven för bolagen att sänka sina utsläpp försvagas därmed. Den föreslagna ändringen framgår av tabellen nedan.

Slutförhandlingar om EUs nya klimatpaket

Flyget och dess klimatpåverkan figurerar i åtminstone sju av de lagförslag i paketet ”Fit for 55” kring vilka slutförhandlingarna mellan ministerrådet och Europaparlamentet just har börjat.

Två av förslagen har begränsade effekter:

Det ena handlar om att europeiska flygbolag, i avvaktan på att relationen mellan ICAOs CORSIA och EUs utsläppshandel har klargjorts, måste uppfylla kraven under CORSIA (berör i praktiken trafiken 2021-2023). Fast eftersom utsläppen från det internationella flyget under denna period kommer att vara betydligt lägre än man räknade med när CORSIA antogs, och det därför inte kommer att uppträda några krav på bolagen, har detta beslut sannolikt inga som helst effekter. Kring detta förslag finns enighet.

Det andra är en detalj i ett större förslag (”AFIR”) om infrastruktur för elbilar, vätgas m.m., som även innehåller ett krav om att alla flygplatser inom EES ska erbjuda eltillförsel till parkerade flygplan (beslutet skulle även kunna påverka flygplan med batteridrift). Även detta förslag förefaller stödjas av såväl ministerrådet som parlamentet.

Ett tredje förslag (med mera oklar framtid) handlar om en revidering av unionens energiskattedirektiv. För närvarande är det förbjudet för medlemsstaterna att beskatta flygbränsle för internationell trafik. Kommissionen vill slopa förbudet och istället införa en obligatorisk (mycket låg) minimiskatt på allt flygbränsle som säljs inom unionen. Kruxet är att beslut i skattefrågor inom EU tas uteslutande av ministerrådet, dvs. regeringarna, att beslut endast kan tas om alla 27 regeringar är ense, och att vissa länder (t.ex. Cypern och Malta) uppenbarligen inte alls vill slopa beskattningsförbudet. Risken är därför stor att kommissionens förslag kraschlandar och att det inte händer något alls. Man kan dock även tänka sig en uppgörelse där kommissionens förslag genomförs enbart för trafik mellan de länder som vill börja beskatta. I kombination med förslaget om tankningstvång (se nedan) skulle ett sådant beslut dock sannolikt räcka långt för att medlemsstater som vill ska kunna börja beskatta flygbränsle utan risk för skatteläckage, dvs. att flygbolagen lägger om sitt tankande i syfte att undvika bränslebeskattning.

Ett ytterligare fjärde förslag med viss betydelse för flyget gäller en revidering av förnybartdirektivet där kommissionen föreslår att nuvarande krav om att 14 procent av transporternas energiförsörjning i varje land 2030 ska utgöras av förnybar energi ska slopas. Istället vill man höja nuvarande (föga uppmärksammade) generella reduktionsplikt för transportsektorn från 6 till 13 procent. Ministerrådet går på kommissionens linje, medan parlamentet vill att reduktionsplikten höjs till 16 procent. EUs reduktionsplikt gäller alla transporter och alla energislag (även el), och en höjning kan därför få effekter även på flygbränslet.

De för flyget viktigaste förslagen som nu ska förhandlas är dock dels två som berör utsläppshandeln, dels ett förslag om att införa en kvotplikt, en skyldighet för drivmedelsbolagen att löpande öka andelen förnybara drivmedel i det flygbränsle som levereras vid större flygplatser inom EES.

Ändrade regler för flyget inom utsläppshandeln

Kommissionen föreslår att gratistilldelningen av utsläppsrätter till flygbolagen ska fasas ut med slutår 2027. Varje gratis utsläppsrätt betyder ett ekonomiskt bidrag till flygbolagen motsvarande marknadsvärdet på utsläppsrätterna. Gratistilldelningen stärker flygbolagens ekonomi, men i vilken mån systemet påverkar bolagens bränsleanvändning och därmed utsläppen är oklart. Betydligt viktigare för utsläppens storlek är förslaget att trappa ned den samlade nyutgivningen av utsläppsrätter inom hela utsläppshandelssystemet snabbare än tidigare, så att den helt upphör 2040 – därefter skulle det i princip inte längre vara tillåtet för bland annat flyget inom EES att använda fossila drivmedel.

Förslagen om att strypa nyutgivningen och avbryta gratistilldelningen till flyget får i stort sett stöd av både ministerrådet och Europaparlamentet i deras förhandlingsinspel. Bägge institutionerna verkar dessutom öppna för att (trots det principiella stoppet för gratistilldelning) fram till 2029 fördela 20 miljoner utsläppsrätter till flygbolag som använder förnybart flygbränsle.

Det knepiga och kontroversiella i förhandlingarna gäller vilket flyg som ska omfattas av utsläppshandeln. Enligt det nuvarande direktivet omfattas egentligen allt flyg till eller från en flygplats inom EES av utsläppshandel, dvs. även flyg till och från resten av världen (brukar kallas ”full scope”). Efter kraftfulla internationella protester beslöt dock unionen redan tidigt att begränsa tillämpningen till flyg mellan EES-flygplatser (via särskilda avtal omfattas numera även flyg till Schweiz och Storbritannien).

Kommissionen (och ministerrådet) vill att nuvarande lösning ska bekräftas, dvs. att systemet permanent begränsas till flyg inom EES. Utsläppen från flyg mellan EES och resten av världen vill man istället i huvudsak hantera inom CORSIA. Beträffande flyg till/från länder som inte anslutit sig till CORSIA (dock med undantag för s.k. LDC- eller SIDS-länder (ung. fattiga utvecklingsländer)) vill kommissionen däremot tvärtom återinföra utsläppshandel i bägge riktningarna. Förslaget har inte uppmärksammats särskilt mycket i debatten, men är naturligtvis potentiellt högexplosivt med tanke på att det kan skapa en rejäl konflikt mellan EU och ett antal mycket stora länder som i varje fall ännu så länge inte har anslutit sig till CORSIA, bl.a. Kina, Brasilien, Indien och Ryssland.

Ministerrådet (=regeringarna) är i stort sett med på kommissionens linje. Europaparlamentet vill däremot gå längre och åter generellt utvidga handelssystemet till ”full scope”, men inom utsläppshandelssystemet dra av flygbolagens kostnader för kompensationsåtgärder under CORSIA.

Parlamentet puffar dessutom på för att höghöjdseffekter (som beror på flygplanens utsläpp av vattenånga och partiklar på höjder över 8 000 meter) på något sätt ska komma att beaktas. Man vill att kommissionen senast 2026 presenterar förslag om hur höghöjdseffekterna ska begränsas. Skulle inga beslut om att hantera höghöjdseffekterna tas, vill parlamentet att det automatiskt införs en multiplikator som innebär att kraven på flygbolagen att lämna in utsläppsrätter från och med 2028 ska multipliceras med 1,8, från 2029 med 1,9 och från 2030 med 2,0.

Förordning om kvotplikt och tankningstvång

Kommissionen föreslår att de företag levererar flygbränsle inom EES från 2025 ska bli skyldiga att blanda in en allt större andel förnybart flygbränsle (”sustainable aviation fuel”, SAF), varav en stigande volymandel ska utgöras av syntetiska bränslen. Kravet ska gälla vid alla flygplatser med minst 1 miljon passagerare per år (2019 uppfyllde Kallax, Arlanda, Bromma, Skavsta, Landvetter och Sturup detta krav):

Som ”sustainable aviation fuels” vill kommissionen enbart räkna dels syntetiska flygbränslen (t.ex. baserade på förnybar el), dels s.k. avancerade biodrivmedel (tillverkade av olika typer av avfall).

Det kan noteras att kommissionen uttryckligen säger att befintliga nationella system (med vilket rimligen avses bl.a. den svenska reduktionsplikten för flygbränsle) ska ersättas av det nya EU-systemet.

Samtidigt föreslås att flygbolagen måste tillgodose minst 90 procent av bränslebehovet för en flygning vid avgångsflygplatsen. Denna regel införs primärt för att flygbolagen inte ska kunna planera flygningar mellan EES och resten av världen på ett sätt som gör att de kan undvika att tanka inom EES, men den får också konsekvenser för medlemsstaternas möjlighet att beskatta flygbränsle. Om beskattningsförbudet slopas – vilket alltså kommissionen föreslår – och förslaget om tankningstvång införs, kommer medlemsstaterna att i stort sett kunna ta ut vilken skatt som helst på flygbränsle utan att de flygbolag som använder landets flygplatser kan smita från skatten.

Som ett ytterligare led i arbetet med att hantera höghöjdseffekterna vill både ministerrådet och Europaparlamentet, i samband med den nya förordningen, också införa krav om att drivmedelsleverantörerna ska rapportera flygbränslets innehåll av aromater, naftalen och svavel. Dessa föroreningar påverkar partikelbildningen och därmed höghöjdseffekten.

Ministerrådet vill att medlemsstater, under vissa speciella omständigheter, ska kunna undanta vissa flighter från tankningstvånget, men vill också kunna inkludera mindre flygplatser och dessutom tillåta alla flygbränslen som uppfyller hållbarhetskriterierna i EUs förnybartdirektiv, dvs. mindre stränga krav än kommissionen föreslår.

Europaparlamentet vill kunna göra uppfyllandet av förordningens krav säljbara, dvs. kvotplikten ska inte behöva uppfyllas vid varje tankning, utan flera flygbolag och flygplatser ska kunna ”poola” sina tankningsdata och även kunna handla med kvotuppfyllandet.

Det kan i sammanhanget noteras att flygbranschen när det gäller kraven på förnybart flygbränsle går emot ministerrådet och stödjer kommissionens mera strikta förslag. Flygindustrin vill alltså har tuffare krav på förnybara flygbränslen än de som följer av förnybartdirektivet (och som t.ex. gäller för den svenska reduktionsplikten)

EU försöker mildra gas- och elpriskriserna utan att försvaga klimatpolitiken

Ryssland utsätter just nu Europa för politisk utpressning. Genom att strypa leveranserna av fossilgas har Putin under ett drygt halvår lyckats driva upp de europeiska spotpriserna på fossilgas så att de nu är 7-8 gånger högre än för ett år sedan. Detta har i sin tur drivit upp marginalkostnaden för elproduktion, och därmed även spotpriserna på el inom nästan hela unionen (norra Skandinavien är det stora undantaget). Rysslands uttalade syfte är att få EU att häva de ekonomiska sanktioner unionen infört på grund av det ryska överfallet på Ukraina. Det reella syftet är att förhindra ett militärt nederlag för Ryssland.

Om den ryska utpressningen kommer att fungera återstår att se. Hittills är resultatet mer eller mindre panikstämning kring el- och gaspriser överallt i Europa, vilket ju inte minst märkts i den svenska valdebatten. I vårt land är priseffekterna dock betydligt mindre än på andra håll, och i stort sett isolerade till södra delen av landet. På kontinenten är läget betydligt värre. Redan har ett antal stora gas- eller elberoende företag (aluminium, konstgödsel m.m.) stoppat verksamheten, och värre kan det bli under vintern.

EU och dess medlemsstater var uppenbarligen dåligt förberedda på utvecklingen. Först i maj, tre månader efter den ryska attacken på Ukraina och mer än ett halvår efter att Ryssland började skruva åt gaskranarna, lanserade EU-kommissionen ett lagstiftningspaket som bland annat innehöll höjda målsättningar när det gäller andelen förnybar energi, samt krav om snabbare tillståndsprocesser för etablering av i första hand vindkraft. För att finansiera och stimulera satsningarna, föreslog kommissionen att utsläppsrätter (EUA) motsvarande ett värde av 20 miljarder euro skulle hämtas ur utsläppshandelns marknadsstabilitetsreserv (MSR) och auktioneras ut utöver den fastställda auktioneringsplanen.

Auktioneringen föreslogs ske under fyra år. Hur många EUA som skulle auktioneras skulle avgöras av marknadspriset på utsläppsrätter. När förslaget lanserades var priset 90 euro per ton. Vid denna prisnivå motsvarar 20 miljarder euro drygt 220 miljoner EUA. Ett par dagar senare hade priset (sannolikt som en följd av kommissionens förslag) dock fallit till 80 euro, motsvarande 250 miljoner EUA.

Kommissionens förslag fick omedelbart kritik eftersom det skulle innebära att fler utsläppsrätter skulle släppas ut på marknaden, och att utrymmet för växthusgasutsläpp från EU därmed skulle öka.

Den befarade effekten har att göra med hur reglerna för MSR är konstruerade.

De flesta EUA som finns i MSR har hamnat där som en konsekvens av den ändring av MSR-beslutet som började gälla 2019 och som (i varje fall i Sverige) brukar kallas ”the Swedish proposal”. Ändringen innebär att om antalet oanvända utsläppsrätter som finns ute på marknaden (brukar kallas TNAC, Total Number of Allowances in Circulation) vid slutet av år 1 överstiger 833,3 miljoner (egentligen 100 miljoner dividerat med 12 procent eller 200 miljoner dividerat med 24 procent), ska det antal EUA som (på uppdrag av medlemsländerna) auktioneras ut perioden 1/9 år 2-31/8 år 3 minskas med 24 procent av TNAC.

De utsläppsrätter som på detta sätt undandras auktionering ska istället placeras i MSR. Huvuddelen av innehållet i MSR kommer i sin tur att automatiskt annulleras vid årsskiftet 2023/24. De EUA som annulleras kommer därför aldrig att kunna utnyttjas för att täcka utsläpp. Det totala utsläppsutrymmet inom utsläppshandeln krymper.

Att kommissionen föreslog något som i praktiken skulle ha inneburit en försvagning av EUs klimatpolitik, verkar dock ha fått tummen ned såväl från ett antal medlemsstater som en majoritet inom Europaparlamentets miljöutskott. Hur det ska gå med förslaget är fortfarande oklart. Varken regeringarna (=ministerrådet) eller Europaparlamentet har tagit ställning.

Tankarna på att snabbt auktionera ut fler utsläppsrätter har istället dykt upp i andra former, andra sammanhang och med andra syften. Nu handlar det i första hand om att (åtminstone på marginalen) dämpa el- och gaspriserna, mindre om att få in pengar för att bygga ut förnybar el.

Enligt direktivet om utsläppshandeln ska en del av de utsläppsrätter som ges ut varken delas ut gratis till utsläppare eller auktioneras ut på medlemsstaternas uppdrag, utan istället auktioneras för att finansiera unionens Innovationsfond. Fondens resurser ska användas till att stötta teknisk innovation som understödjer EUs klimatpolitik. Redan har en del av fondens pengar trillat ned över SSABs, Vattenfalls och LKABs Hybrit-projekt, liksom Stockholm Exergis satsning på bio-CCS.

När kommissionen i juli i fjol föreslog att 365 miljoner utsläppsrätter skulle auktioneras till förmån för Innovationsfonden, kostade utsläppsrätterna 50 euro per styck. Redan vid detta marknadspris skulle fonden tillföras hiskeliga 18 miljarder euro.

Under det senaste halvåret har priset på utsläppsrätter i princip aldrig legat under 75 euro per styck, vilket betyder att Innovationsfonden ser ut att bli betydligt större än kommissionen ursprungligen räknade med.

För några veckor sedan föreslog därför Jos Delbeke, som för ett par år sedan lämnade jobbet som högste tjänsteman på klimatområdet inom kommissionen, att man istället för att hämta utsläppsrätter från MSR, skulle tidigarelägga auktioneringen av de utsläppsrätter som avsatts för Innovationsfonden. Intäkterna skulle fortsatt kunna utnyttjas för att stötta utbyggnaden av förnybar el, energieffektivisering etc, men dessutom skulle tillskottet av utsläppsrätter på marknaden sätta press nedåt på priset på utsläppsrätter och därmed även på el och gas. I motsats till kommissionens förslag skulle denna lösning däremot inte leda till att det totala antalet utsläppsrätter tillgängliga för utsläpp stiger (möjligen skulle rentav det motsatta inträffa, eftersom TNAC 2022 och 2023 – och därmed den kommande automatiska annulleringen 2023/24 – sannolikt skulle öka en aning).

Inför energiministrarnas krismöte om el- och gaspriserna igår, 9 september, föreslog Nederländernas regering en tredje variant, nämligen att helt enkelt tidigarelägga den traditionella auktioneringen av utsläppsrätter motsvarande 10 miljarder euro. Med en sådan lösning skulle man snabbt kunna pressa ned marknadspriset på utsläppsrätter (och sänka priset både på el och på gasanvändning inom utsläppshandeln), men utan att minska trycket på utsläpparna att långsiktigt minska utsläppen. Auktionsintäkterna skulle fortsatt hamna hos medlemsstaterna (i praktiken utan öronmärkning) istället för i koordinerade satsningar på förnybart. Vare sig Innovationsfonden eller MSR (och därmed det totala utsläppsutrymmet och annulleringen 2023/24) skulle påverkas (precis som beträffande Innovationfondsmodellen skulle det totala utsläppsutrymmet dock sannolikt krympa en aning).

Några beslut i frågan togs inte under fredagens möte med unionens energiministrar. På basis av fredagens diskussion ska dock kommissionen presentera lagförslag redan på tisdag 13 september. Det finns dessutom viktiga formaliteter att reda ut. För att skynda på besluten vill man således helst hitta en lösning där besluten kan tas ensamt av kommissionen eller av ministerrådet, utan att parlamentet formellt måste blandas in.

Debatten har dock redan fått dramatiska effekter på handeln med utsläppsrätter. Under de senaste veckorna har priset på utsläppsrätter rasat från den 19 augusti nästan 100 euro till igår fredag 66 euro per styck. Att några större utsläppare på kontinenten dragit ned eller helt stoppat verksamheten har säkert bidragit till prisfallet, men huvudförklaringen är sannolikt diskussionen att redan på kort sikt i praktiken öka utbudet av ”färska” utsläppsrätter med i storleksordningen 15 procent. Att utsläppsrätterna blivit billigare betyder rimligen att både elpriserna och industrins och energiföretagens kostnader för att använda fossilgas har fallit en aning. Samtidigt lär de billigare utsläppsrätterna ge rekyleffekter i form av i varje fall marginellt högre efterfrågan och därmed högre priser på både kol och fossilgas.

Seminarium om kostnadseffektiv klimatpolitik tisdag 23 augusti 13-14

Ministrarnas dragkamp om klimatlagstiftningen vanns av – Kommissionen!

(Förbehåll: nedanstående text bygger på de förhandlingsunderlag som läckt, plus uppgifter i respekterade nyhetsbrev m.m. De slutgiltiga beslutsdokumenten är ännu inte tillgängliga.)

När ministrarna hade förhandlat klart med varandra – stod Kommissionen som segrare!

Klockan 02.00 på onsdagens morgon, efter 17 timmars förhandling, kunde EUs miljöministrar till sist anta en uppgörelse kring EUs framtida klimatlagstiftning. Kanske ska man kalla processen ”berget som födde en mus”, för det man till sist kom överens om är nästan identiskt med de förslag EU-kommissionen presenterade redan i juli 2021, för snart ett år sedan.

Ur ett helikopterperspektiv kan utfallet av förhandlingen nog sägas illustrera dels tveksamheten hos unionens regeringar att, under trycket av hög inflation, hot om gasransonering och kriget i Ukraina, ytterligare skärpa klimatpolitiken, men också hur otroligt viktigt för klimatarbetet det var att EUs regeringar och Europaparlamentet våren 2021 kunde anta en ny klimatlag. I uppgörelsen om lagen slås fast a/ att unionen ska vara klimatneutral 2050, b/ att nettoutsläppen (utsläpp minus inlagring) 2030 ska vara minst 55 procent lägre än 1990, samt c/ att nettoinlagringen av kol i landskapet och träprodukter 2030 ska motsvara minst 300 miljoner ton koldioxid.

Klimatlagen är den ”tvångströja” EU-länderna och parlamentet har satt på sig själva för att säkra att klimatpåverkan minskar även i tider då annat än klimatet pockar på uppmärksamhet. EUs lagstiftningsprocess är mer eller mindre tvingad att leverera de åtgärder klimatlagen kräver. Utan de begränsningar av handlingsutrymmet lagen innebär, hade miljöministrarna antagligen landat i en betydligt svagare politik än vad som nu blev fallet.

Viktigast på gårdagens agenda var kommissionens förslag till skärpningar av de tre, centrala delarna av EUs klimatpolitik: a/ Direktivet om utsläppshandel, b/ Ansvarsfördelningsförordningen (Effort Sharing Regulation, ESR), som reglerar utsläppen utanför utsläppshandeln och c/ LULUCF-förordningen, som ställer krav på änderna att lagra in koldioxid i landskapet och träprodukter.

Dessutom tog man beslut om skärpta koldioxidkrav på bilar samt inrättandet av en social klimatfond, som ska underlätta för fattigare EU-medborgare och regioner att klara omställningen. Över diskussionen om utsläppshandeln svävade samtidigt förslaget om den nya ”klimattullen” CBAM, som dock formellt hanterades av ministerrådet redan i mars.

De positioner ministrarna igår antog kommer, tillsammans med kommissionens ursprungsförslag samt de motsvarande positioner Europaparlamentet antagit, att vara utgångspunkten för den sammanjämkning (”trilogen”) som nu startar. Rimligen bör ett gemensamt beslut kunna tas av regeringarna och parlamentet mot slutet av 2022 eller början av 2023.

Så här ser i korta drag förhandlingsläget ut beträffande de fem lagstiftningar som ministrarna igår och tidigt i morse hanterade:

UTSLÄPPSHANDELN

a/ Nuvarande utsläppshandel (tung industri, större energianläggningar, flyg)

Ministrarna går nästan helt på kommissionens linje. Det betyder att det 2030 kommer att ges ut nya utsläppsrätter motsvarande 39 procent av (=61 procent mindre än) utsläppen 2005 från de verksamheter som berörs. Den position Europaparlamentet tog förra veckan innebär en minskning till 2030 med 63 procent, men eftersom de bägge förslagen har lite olika startpunkt, leder de till ungefär samma totala nyutgivning av utsläppsrätter fram till 2030. Därefter är parlamentets förslag lite tuffare. Det innebär att nyutgivningen upphör redan 2038, medan kommissionens/regeringarnas linje innebär ett stopp 2040. Totalt kommer utsläppen att bli någon dryg miljard ton lägre med parlamentets linje.

Hur många utsläppsrätter som till sist kommer ut på marknaden avgörs dock även av hur det går med ett par andra faktorer, inte minst den så kallade marknadsstabilitetsreserven MSR (det som, åtminstone ni Sverige, ibland brukar kallas ”the Swedish proposal”). Ministrarna vill ha en mekanism som innebär att utsläppsrätter som förts till reserven med sikte på att annulleras, vid snabba prisstegringar på utsläppsrätterna istället automatiskt ska auktioneras ut. Vad det kommer att betyda för de totala utsläppen är svårt att förutse. Syftet sägs vara att minska prisfluktuationerna på utsläppsrätter, men om detta skulle bli effekten är högst osäkert. Parlamentet har föreslagit att reglerna för MSR successivt ska skärpas så att nyutgivningen ytterligare skulle kunna begränsas, men denna lösning skulle samtidigt göra det ännu svårare för dem som direkt berörs av eller deltar i systemet att förutse hur priset ska utvecklas, vilket nog varken klimatet eller de som påverkas av systemet vinner på. Mycket talar därför för att det i slutändan blir kommissionens mera marginella putsning av nuvarande system som genomförs. Oavsett vad som beslutas lär dessutom tillgången på utsläppsrätter framöver bli så liten att MSR-mekanismen kanske helt mister sin roll.

Kommissionen föreslår att andelen nyutgivna utsläppsrätter som delas ut gratis till tung industri, i jämn takt ska minska med 10 procentandelar per år 2026-2035 (kopplat till att den nya ”koldioxidtullen” CBAM parallellt fasas in). Ministrarna gillar tidtabellen, men vill starta processen i långsammare tempo (lägre procentandel) än kommissionen, men avsluta den snabbare (högre procentandel). Parlamentet vill genomföra omställningen 2027-2034.

Den tyska regeringen fick under förhandlingarna igenom en ändring som innebär att den skärpning av riktmärkena för gratistilldelning av utsläppsrätter som gäller för alla industrier, fram till 2030 inte ska gälla stålindustrin. Denna förändring ger ett ekonomiskt handtag till (bland annat tyska) ståltillverkare som släpar efter i teknikutvecklingen, som övriga industrier (särskilt de ståltillverkare som vill vinna marknadsandelar tack vare låga utsläpp eller rentav ”fossilfritt”) och medlemsstaterna får bjuda på.

Beträffande flyget ställer sig ministrarna bakom kommissionens linje att gratistilldelningen av utsläppsrätter ska upphöra 2027. Även fortsättningsvis ska enbart flyg inom EU beröras av utsläppshandeln, medan trafik mellan EU och resten av världen istället ska regleras via det globala (och betydligt svagare) CORSIA. Parlamentets linje är mycket tuffare, och innebär dels att gratistilldelningen upphör redan 2025, men också att utsläppshandeln stegvis utvidgas så att den från 2027 även ska omfatta allt flyg mellan EU-flygplatser och resten av världen.

Kommissionen föreslår dessutom att handelssystemet ska utvidgas så att även utsläpp från större fartyg (över 5000 bruttoton) omfattas av utsläppshandel. Alla utsläpp inom unionen från dessa båtar föreslås inkluderas, plus hälften av utsläppen från seglatser mellan EU-hamnar och hamnar utanför unionen. Den här lösningen köper ministrarna, men för att få ihop klimatpaketet föreslås att några länder med stor handelsflotta (läs Grekland, Cypern och Malta) ska få en extra pott utsläppsrätter att för egen del auktionera ut. Vid trafik i isförhållanden föreslås fram till 2030 ett utsläppsavdrag på 5 procent (läs Finland) . Även beträffande sjöfarten är parlamentets linje mycket tuffare. Från 2027 vill man inkludera utsläppen från hela sträckan mellan EU och resten av världen, och dessutom inkludera fartyg ned till 400 bruttoton. Denna lägre gräns vill ministrarna utreda, men ännu inte besluta om. Regeringarna och parlamentet är ense om att även sjöfartens utsläpp av metan och lustgas bör omfattas.

b/ Ny utsläppshandel för trafiken och byggnader (och mycket annat?)

Det förslag från kommissionen som mest ifrågasatts har varit planerna på att etablera ett nytt, separat utsläppshandelssystem för vägtrafik och byggnader. Många har oroat sig för vilka effekter dyrare drivmedel och uppvärmningsbränslen ska få för unionens låginkomsttagare, lantbrukare m.m. Efter alla hårda ord som utväxlats, visar det sig nu, lite otippat, att förslaget tvärtom accepteras av de flesta regeringar, som egentligen bara vill ändra förslaget på två punkter: Dels vill man att handeln ska skjutas upp ett år, till 2027 mot kommissionens 2026, dels att de medlemsstater som vill, ska kunna låta handeln omfatta all fossilbränsleanvändning utanför nuvarande utsläppshandel. Genomförs förslaget förbjuds i princip all fossilbränsleanvändning inom vägtrafik och uppvärmning från ca 2043.

Principiellt vill parlamentet att systemet redan från början ska omfatta all fossilbränsleanvändning utanför nuvarande utsläppshandel. Kommissionens förslag att låta systemet enbart omfatta vägtrafik och byggnader förefaller svårt att administrera och öppnar för fusk. Mycket talar därför för att man till sist enas om ett heltäckande system. Parlamentets konstiga linje att fram till 2029 undanta privat bränsleanvändning i bilar och för uppvärmning, en administrativ mardröm, lär inte överleva den kommande förhandlingen mellan regeringarna och parlamentet.

UTSLÄPP UTANFÖR NUVARANDE UTSLÄPPSHANDEL (Ansvarsfördelningsförordningen, Effort Sharing Regulation, ESR)

Kommissionens förslag innebär att utsläppen utanför nuvarande utsläppshandel (inklusive de som är tänkta att ingå i den nya utsläppshandeln!) 2030 måste vara minst 40 procent lägre än 2005, en skärpning från nuvarande krav på minus 30 procent. I detta fall ar kommissionens förslag seglat igenom både parlamentet och ministerrådet utan ändringar.

Under ESR regleras inte bara koldioxidutsläpp från den fossilbränsleanvändning som sker utanför nuvarande utsläppshandel, utan även jordbrukets utsläpp av metan (CH₄) och lustgas (N₂O). Kommissionens förslag var att efter 2030 reglera dessa utsläpp tillsammans med inlagringen av koldioxid i landskapet och träprodukter (LULUCF-förordningen). Denna lösning har parlamentet tidigare avvisat, och nu gör även miljöministrarna tummen ned, den kanske viktigaste punkt där ministrarna går på tvärs med kommissionen.

Efterhand som den nya utsläppshandeln kommer att pressa ned utsläppen från vägtrafik m.m., med ett totalt utsläppsstopp ca 2043, kommer hela ESR-systemet så småningom att domineras av och förvandlas till en lagstiftning om enbart jordbrukets utsläpp av metan och lustgas.

INLAGRING AV KOLDIOXID I LANDSKAPET OCH I TRÄPRODUKTER, LULUCF-förordningen (Land-Use, Land-Use Change and Forestry)

I uppgörelsen om EUs klimatlag ingår att nettoinlagringen av koldioxid i landskapet och träprodukter inom unionen till 2030 ska öka till minst 300 miljoner ton per år (idag ligger den strax under 270 miljoner ton). Kommissionens förslag innebär en total nivå 2030 på 310 miljoner ton. Ökningen föreslås fördelas mellan länderna i relation till deras andel av den brukade skogs- och jordbruksarealen. För Sveriges del måste nettoinlagringen till 2030 öka med knappt 4 miljoner ton, kring 10 procent.

Svenska regeringen är orolig för att detta betyder att avverkningarna i den svenska skogen måste begränsas, och har krävt att andra länder ska ta en större del av uppdraget. Denna linje tvingas man nu ge upp, när både parlamentet och ministerrådet har landat i positioner väldigt nära kommissionens förslag.

Som jag diskuterat i en tidigare blogg och på debattplats, är regeringens lösning på problemet att upphöra med att annullera den svenska överprestationen enligt ESR (som i hög grad möjliggjorts genom tack vare reduktionsplikten för bensin och diesel som tvingar fram en inblandning av förnybart). Överprestationen ska istället kvittas mot en planerad svensk underprestation enligt LULUCF-förordningen. Istället för att öka nettoinlagringen på det sätt EU-lagstiftningen kräver, tänker Sverige alltså istället upphöra med att löpande annullera de förväntade svenska överprestationer enligt ESR. De utsläppsminskningar som inte minst reduktionsplikten levererar, kommer därför inte längre att ge något bidrag till klimatpolitiken utöver vad EU-lagstiftningen redan ålägger Sverige. Samtidigt kommer en fortsatt hög avverkningstakt att begränsa nettoinlagringen av koldioxid i landskapet.

(En spaning är att regeringens vägval möjligen signalerar att Sverige tänker ge upp ambitionen att vara förebild på klimatområdet; sticka ut och gå före. Inriktningen förefaller vara att nöja sig med att följa EU-lagstiftningens bokstav, inte göra mera än den kräver av oss, och istället fokusera på de ekonomiska möjligheter EUs klimatpolitik öppnar (sälja fossilfritt stål, bioenergi, elbilar etc.))

SOCIALA KLIMATFONDEN (SCF)

EUs klimatpolitik kommer att driva upp priserna på fossila bränslen. Göra bensin, olja, naturgas och kol dyrare. I första hand för att göra det möjligt för låginkomsttagare att hantera detta (till exempel genom att isolera sina bostäder eller installera värmepump), föreslog kommissionen att en social klimatfond på sammanlagt 72 miljarder euro ska etableras.

Pengarna ska börja betalas ut redan inom ett eller två år. Det hela ska i efterhand finansieras i första hand genom att en fjärdedel av auktionsintäkterna från det nya utsläppshandelssystemet inte ska gå till medlemsstaterna utan stanna i unionen.

Mot fondplanerna har unionens rikare länder (inte minst Sverige) protesterat högljutt. De tycker att det redan finns tillräckligt med EU-bidrag för klimatomställningen. En mera principiell invändning är att beslut om den här typen av bidrag inom EU normalt tas i konsensus, inte genom kvalificerad majoritet. Kommissionens förslag är konstruerat på ett sätt som rundar denna konstitutionella fråga.

Trots protesterna ställde sig ministrarna bakom en något bantad fond (59 miljarder euro). Samtidigt beslöt man att fonden till en del ska finansieras genom att 200 miljoner utsläppsrätter (i det nuvarande systemet), som var tänkta att auktioneras ut för att finansiera unionens Innovationsfond (stöttar forskning och investeringar kring nya klimat- och energilösningar), nu istället ska säljas för att amortera på de 59 miljarderna.

Parlamentet vill anslå mindre pengar till SCF än såväl kommissionens förslag som ministrarnas, men det hänger ihop med att intäkterna från den bantade version av den nya utsläppshandeln, som parlamentet föreslagit, inte skulle räcka till mera. I de slutliga förhandlingarna har nog ministerrådets lösning goda förutsättningar att överleva.

BILAR OCH KOLDIOXID

Det förslag som fått mest uppmärksamhet i media är planerna på att från 2035 endast tillåta försäljning av personbilar (och lätta lastbilar/bussar) med nollutsläpp, i praktiken ett förbud mot bilar med förbränningsmotor (=bensin- och dieselbilar). Efter mycket buller fick kommissionens förslag stöd av en majoritet av regeringarna, och eftersom även parlamentet gått på samma linje är det dags för bilister, bilindustri, drivmedelsbranschen etc. att ställa in sig på att lätta fordon med förbränningsmotor kommer att bli historia.

Kommer reduktionsplikten att överleva regeringens omläggning av klimatpolitiken?

För Sverige är hög avverkningstakt viktigare än klimatet

Det har på sistone skrivits mycket om Europaparlamentets något kaotiska hantering av EU-kommissionens stora klimatlagstiftningspaket ”Fit for 55”.  På onsdag, den 22 juni, väntas dock parlamentet till sist ta ställning.

Vecka därpå, tisdag 28 juni, är det dags för EUs miljöministrar att på motsvarande sätt fastställa regeringarnas utgångsposition inför de kommande förhandlingarna mellan ministerrådet och parlamentet om paketet.

Vad den svenska miljöministern, Annika Strandhäll, då kommer att säga, framgår av den ”kommenterade dagordning” hon presenterat inför veckans möte med riksdagens EU-nämnd.

Sju lagförslag står på ministrarnas dagordning, varav fem ingår i ”Fit for 55”. På de flesta punkter är regeringens besked de väntade. Sverige kommer på nästan alla punkter att stödja kommissionens förslag och vill se snabba beslut.

Möjligen kommer Strandhäll att lite försiktigt signalera att Sverige tycker det är lite sent att förbjuda försäljning av bilar med förbränningsmotor först 2035. Men detta har Sverige framfört tidigare, att påpeka det igen lär inte förändra något.

På två punkter är de besked Strandhälls lämnar i dokumentet anmärkningsvärda. Det gäller dels den fria tilldelningen av utsläppsrätter, dels den framtida hanteringen av svenska överprestationer relativt EUs lagstiftning om utsläpp utanför utsläppshandeln.

Sverige efterlyser större gratistilldelning av utsläppsrätter

Mest sensationellt är beskedet att i den strid som stått i Europaparlamentet mellan kristdemokraternas grupp EPP och socialdemokraternas S&D, om hur snabbt den fria tilldelningen av utsläppsrätter ska fasas ut och ersättas av ”koldioxidtullen” CBAM, tycks den svenska regeringen ha hamnat närmare EPP än sina egna partivänner. Strandhäll lovar nämligen EU-nämnden ”att verka för en långsammare avveckling av den fria tilldelningen av utsläppsrätter för sektorer som omfattas av gränsjusteringsmekanismen CBAM”. Med ”långsammare” avses rimligen i förhållande till vad kommissionen föreslagit, och som inte bara hennes partivänner i parlamentet utan dessutom många svenska industriföretag i klimatarbetets frontlinje dömt ut som alltför svag. På vilket sätt näringslivet i ”föregångslandet” Sverige – eller klimatet – skulle vinna på en långsammare övergång från att skydda den tunga industrin inom EU via gratistilldelning istället för CBAM än vad kommissionen föreslår, framgår inte.

Slut på annullering av utsläppsutrymme

Lika anmärkningsvärt (men kanske trots allt mindre förvånande) är att regeringen nu signalerar en radikalt ändrad syn på hur svenska överprestationer under EU-lagstiftningen om utsläppen utanför utsläppshandeln (regleras under EUs ansvarsfördelningsförordning ESR, Effort Sharing Regulation) ska hanteras.

Ända sedan ESR (och dess föregångare ESD) började gälla 2013, har Sverige år efter år överpresterat, dvs. släppt ut mindre än vi enligt EU-lagstiftningen haft rätt till. Efter ett principbeslut i riksdagen har överprestationerna i efterhand löpande annullerats i samband med hanteringen av budgetpropositionen, vilket betytt att utrymmet inte har kunnat säljas till andra EU-länder (vilket ESR medger). När riksdagen i december antog statsbudgeten för 2022, annullerades på detta sätt ett icke-utnyttjat utsläppsutrymme 2019 på 4,9 miljoner ton koldioxid.

Annulleringen innebär att alla de insatser för att minska utsläppen utanför utsläppshandel som svenska politiker, medborgare och företag 2019 gjorde, genom att till exempel cykla och åka kollektivt istället för att ta bilen, till höga kostnader blanda in biodrivmedel i all bensin och diesel, kasta ut de sista oljepannorna och försöka minska jordbrukets utsläpp av metan och lustgas, inte var tomma symbolhandlingar, utan faktiskt reellt bidrog till att hålla nere EUs samlade påverkan. Om utrymmet hade sålts, skulle klimatnyttan eliminerats.

Nu vill regeringen överge principen att svenska överprestationer relativt ESR ska annulleras. Omläggningen är kopplad till de nya krav på medlemsstaterna att öka nettoinlagringen av koldioxid i landskapet och träprodukter, som finns i kommissionens förslag till skärpning av den så kallade LULUCF-förordningen (Land-Use, Land-Use Change and Forestry), som ministrarna ska hantera den 28 juni.

Förslaget är egentligen inte ett initiativ från kommissionen utan bara en tillämpning av den uppgörelse om EUs klimatlag som slöts för ett år sen, och som bland annat innebär att nettoinlagringen 2030 ska uppgå till minst 300 miljoner ton.

Kommissionens lagförslag innebär att medlemsstaterna blir skyldiga att till 2030 öka inlagringen från idag 265-270 till 2030 minst 310 miljoner ton koldioxid per år. Detta beting föreslås fördelas mellan medlemsstaterna dels på basis av den nettoinlagring länderna rapporterat in för 2016-2018, dels deras andel av de arealer inom unionen som definieras som ”brukade”.

Det inrapporterade svenska basvärdet för 2016-2018 är drygt 43 miljoner ton koldioxid. Eftersom vår andel av den brukade arealen inom EU är 9,34 procent, förväntas det att vi ska svara för 9,34 procent av den samlade ökning av inlagringen på drygt 42 miljoner ton som krävs om totalmålet 310 miljoner ton ska nås 2030, knappt 4 miljoner ton. Sammanlagt ger det ett krav på Sverige om en nettoinlagring på drygt 47 miljoner ton.

För att Sverige redan 2030 ska nå dit, räcker det inte med att till exempel återväta en del utdikade våtmarker, vilket idag påbörjats i försöksskala. Det krävs sannolikt att uttaget av virke ur de svenska skogarna minskar så att virkesförrådet, skogarnas kollager, ökar snabbare än idag.

Det underliggande basvärdet (de dryga 43 miljoner ton som rapporterats för 2016-2018) kommer att justeras med säkrare data inom ett par år. Den slutliga, svenska bassiffran kommer därför antagligen att bli lägre än den kommissionens förslag utgår från. Det leder i så fall till att det samlade gapet upp till 2030-målet 310 miljoner ton blir större än man hittills räknat med, vilket får till konsekvens att de slutgiltiga kraven om att öka kolinlagringen kommer att skärpas för samtliga medlemsstater, även Sverige.

Det regeringen klargör i den kommenterade dagordningen är att Sverige inte har för avsikt att klara de kommande kraven genom att öka nettoinlagringen av koldioxid i landskapet och träprodukter. I stället ska de klaras genom att upphöra med annulleringen av svenska överprestationer enligt ESR, dvs. eliminera klimatnyttan av minskat bilåkande och den hett diskuterade reduktionsplikten: ”Målet inom LULUCF bedöms kunna uppnås genom ESR överskott, vilket möjliggör en årlig avverkning upp till och vad som nationellt bedöms vara en hållbar avverkningsnivå.”

Genom denna manöver kommer svenska extrainsatser för lägre utsläpp därmed inte längre att ge något nettobidrag i klimatarbetet. Däremot kommer de att säkra ett fortsatt högt virkesuttag ur de svenska skogarna.

———————

Kommentar: Vi måste både minska utsläppen och öka kolinlagringen, men måste man välja är det samhällsekonomiskt mycket billigare att öka kolinlagringen.

I den kommenterade dagordningen prioriterar Sverige nu explicit kubikmetrar framför atmosfärens koldioxidhalt.

Vad de som utformat Sveriges ståndpunkt, och skapat denna direkta koppling mellan å ena sidan nivån på de svenska utsläppen, å andra sidan avverkningsintensiteten, möjligen inte inser, är att de med denna manöver ger motiv för dem som (liksom jag) av både klimat- och naturvårdsskäl anser att det är nödvändigt att undanta mera skog från skogsavverkning, att ändra sitt beteende och nu faktiskt börja öka sitt bilåkande igen, skjuta upp elbilsköpet, cykla mindre, hoppas att reduktionsplikten kollapsar, och i största allmänhet önska att de framtida svenska ESR-utsläppen blir så höga som möjligt…