Magnus Nilsson Produktion

Belöna skogsägare som tar hänsyn

(Detta är en replik som publicerades i SvD 28/3. Lägger in den för att starta det andra spåret i bloggen -naturvården.)

Som Aron, Lisa och Erik Westholm konstaterar (SvD 27/3) är den svenska skogslagstiftningen extremt markägarcentrerad. Allmänintresset, särskilt naturvården, har en utomordentligt svag ställning.

Lagstiftningens grundsyn är att naturvård i skogen är att betrakta som en hobby, som markägaren gärna får ägna sig åt, men som innebär ytterst få skyldigheter. Skogsvårdslagens krav om generella naturhänsyn på den brukade arealen är så svaga att det är praktiskt taget omöjligt för en skogsägare att bryta mot reglerna. Huvuddelen av de hänsyn som trots allt tas beror på god vilja från markägare, bl.a. genom anslutning till något av de miljöcertifieringssystem som etablerats.

Denna beskrivning är ingen karikatyr utan bygger på den principiella syn som genomsyrar lagstiftningen och som brukar sammanfattas i devisen ”Frihet under ansvar”. Förre landsbygdsministern Eskil Erlandsson (C) brukade i själva verket motivera frånvaron av regelverk med att ”om vi inför tvingande regler kommer många skogsägare att börja sköta sina skogar sämre än idag” (inget exakt citat); dvs. han betraktade frånvaron av naturvårdsregler – laglösheten i skogen – som avgörande för att säkra miljömålet!

I de fall naturhänsyn gynnar markägarens ekonomi eller i varje fall inte innebär några kostnader är det givetvis inga problem och då krävs knappast någon lagstiftning. Men naturvård i skogslandskapet handlar nästan alltid om åtgärder som begränsar virkesuttaget och således försämrar lönsamheten.

Frånvaron av tvingande regler innebär att samhället systematiskt premierar markägare som struntar i miljöhänsynen framför de markägare som värnar naturvärdena.

Denna typ av målkonflikter mellan enskilda och samhälleliga mål brukar lösas genom lagstiftning, ibland förstärkt med ekonomiska styrmedel.

Så icke i skogen. Bortsett från ett par, tre specialkrav saknar skogsvårdslagen i stort regler som hindrar en markägare från att t.ex. hugga ned ett biologiskt värdefullt trädbestånd. Skogsstyrelsen kan utfärda särskilda, detaljerade förelägganden, baserade på skogsvårdslagens naturvårdsparagraf, SVL 30 §, för t.ex. en enskild avverkning. Men förelägganden får inte vara så ingripande att ”pågående markanvändning på berörd del av fastigheten avsevärt försvåras” (regeringsformens formulering), vilket i praktiken innebär att myndighetens möjligheter att ställa krav är minimala. Går myndighetens krav utöver denna ”hänsynströskel”, kan markägaren kräva ersättning av staten motsvarande 125 procent av marknadsvärdet hos den skog man vill skydda. (Till saken hör att ”hänsynströskeln” sänks ju större avverkningen är; dvs. ju större hygge, desto lägre krav på naturhänsyn!)

Myndigheterna kan tillgripa den s.k. artskyddsförordningen och i speciella lägen förhindra en avverkning, men denna regel är i praktiken satt ur spel genom den dom i januari i år i mark- och miljööverdomstolen som Westholms refererar. Förordningen är dessutom av rätt tveksamt värde för naturvården eftersom den tyvärr ger markägarna ekonomiska motiv att dölja förekomsten av naturvärden, och så att säga skövla i tysthet.

För att klara miljömålet i skogen krävs en kombination av naturreservat (där skogsbruk i princip förbjuds) och naturanpassning av verksamheten på de brukade arealerna. Ju bättre skogsbruket anpassas på de brukade arealerna, desto mindre behöver skyddas i reservat och desto mera virke kan tas ut utan att miljömålet hotas.

En sådan utveckling går inte att uppnå så länge skogsnäringen varken individuellt eller som kollektiv har några som helst incitament att bidra.

Det behövs en ny politik som belönar markägare som tar stort naturvårdsansvar och ger näringen som helhet motiv att bidra till att reservatsbehovet minimeras. Några förslag:
– Inför obligatoriska krav om att spara ett visst antal grova, äldre träd eller en viss volym virke per ha vid varje avverkning och spara större ridåer längs sjöar, vattendrag och våtmarker. Detta kan göras utan att ändra regeringsformens ersättningsregler.
– Ändra antingen regeringsformen så att möjligheterna att införa obligatoriska hänsyn stärks eller inför en allmän naturvårdsavgift som skogsägarna slipper betala om de förbinder sig att sköta sin skog åtminstone i nivå med t.ex. certifieringssystemet FSC (som redan omfattar halva skogsmarken).
– Gör skogsnäringen medansvarig för att finansiera skogsskyddet så att näringen får motiv att ändra sin verksamhet i syfte att begränsa reservatsbehovet. En variant skulle kunna vara en avgift på virkesförbrukningen vid större skogsindustrier, sågverk och biobränsleeldade energianläggningar för att delfinansiera inköp av ytterligare reservatsmark tills dess miljömålet i skogen uppnåtts. Ju starkare näringen satsar på bra naturhänsyn och på att bidra till ett relevant och tillräckligt stort nätverk av reservat, desto snabbare kan avgiften avskaffas.

Målet måste vara att klara miljömålet med så små negativa effekter på virkesproduktionen som möjligt. Principen ”Land skall med lag byggas” bör även gälla på de 60 procent av den svenska landarealen som utgörs av skog. Tyvärr tycks varken regeringen, opposition eller ansvarig myndigheter vara intresserade.

Magnus Nilsson, miljökonsult och författare till rapporten Minimera reservatsarealen (Arena Idé 2013)

Därför tror jag att det är bäst om Isabella Lövins framgång i ministerrådet slutar i nederlag

(Kommentera gärna. Och hittar du något i texten som verkar knasigt – hör av dig så jag får chans att korrigera.)

Den 28 februari röstade EUs miljöministrar om vilken ståndpunkt (”general approach”) som det nuvarande ordförandelandet (Malta) ska spela in i de förhandlingar med Kommissionen och Europaparlamentet (”trialogen”) om framtiden för unionens utsläppshandelssystem som ska starta i början av april.

Beslutet togs efter en debatt i osedvanligt högt tonläge och efter ett antal timmar med informella sidoförhandlingar. Bara 19 av de 28 medlemsstaterna ställde sig bakom förslaget vars politiskt mest känsliga delar hade lagts fram av Sverige och Isabella Lövin i samarbete med Frankrike, Nederländerna, Portugal och Luxemburg. Efter mötet var polackerna urförbannade och hävdade att de hade blivit lurade (”cheated”). Lövin sken som en sol.

Vänder upp och ned på systemet

Det förslag Lövin & Co lade fram innebär att uppemot två miljarder utsläppsrätter plockas ur systemet 2024, och det är ju bra. Det begränsar utsläppen. Vad som inte ens nämndes var att ett genomförande också skulle innebära att väsentliga delar av utsläppshandelssystemets logik vänds upp och ned. Kortsiktigt får man en välkommen uppstramning, men på sikt befarar jag att omvälvningen snarare riskerar att försvaga utsläppshandeln. Det bud Parlamentet lämnat är långsiktigt förmodligen en bättre lösning.

Kärnan i Rådets bud gäller inte själva utsläppshandelsdirektivet utan det särskilda beslut som reglerar den s.k. marknadsstabilitetsreserven (MSR). MSR beslöts 2014 och ska egentligen börja fungera först 2021. Syftet är att minska det antal utsläppsrätter som är tillgängliga på marknaden för att på så sätt pressa upp priset.

MSR bygger på begreppet ”utsläppsrätter i omlopp” med vilket menas det totala antal utsläppsrätter som delats ut gratis eller sålts på auktion minus det totala antal utsläppsrätter som lämnats tillbaka för att täcka utsläpp minus det antal som ligger i MSR.

Nuvarande lagstiftning innebär att så länge antalet ”utsläppsrätter i omlopp” är större än 833 miljoner (egentligen 100/12%) ska man från den mängd utsläppsrätter man enligt direktivet årligen ska auktionera ur, dra ifrån ett antal motsvarande 12 procent av antalet ”utsläppsrätter i omlopp” och i stället placera dessa i MSR. När antalet ”utsläppsrätter i omlopp” blivit lägre än 400 miljoner ska årligen 100 miljoner utsläppsrätter tas från MSR och auktioneras tills dess MSR har tömts.

Trots att lagstiftningen ska börja fungera först 2021 kräver både Rådet och Parlamentet (Kommissionen verkar hålla med):

• att reserven ska börja fungera redan 2019,
• att de 900 miljoner utsläppsrätter vars auktionering 2014-16 ställdes in genom den s.k. back-loading-förordningen, och som egentligen skulle ha sålts 2019-20, istället läggs i MSR, samt
• att den årliga överföringen från auktionspotten till MSR ska ökas från 12 till 24 procent av antalet ”utsläppsrätter i omlopp”.

Ministerrådets position innebär dessutom – och det är häri den stora förändringen ligger – att följande formulering skjuts in:

”Om inget annat beslutas vid den första översynen i enlighet med artikel 3 ska från och med 2024 de utsläppsrätter som ingår i reserven utöver det totala antal utsläppsrätter som auktionerats ut under det föregående året inte längre vara giltiga.”

Innebörden är att från 2023 kan MSR aldrig innehålla fler utsläppsrätter än vad som auktionerats ut föregående år. Är antalet större annulleras automatiskt den överskjutande delen. Poff!

Exakt hur stor MSR kommer att vara vid utgången av 2023 går inte att säga på förhand, men efter rådsmötet räknade experterna snabbt fram att knappt 2 miljarder utsläppsrätter automatiskt kommer att annulleras vid årsskiftet 2023/24 om Rådet förslag går igenom.

Därefter kommer samma procedur att upprepas vartenda årsskifte MSR innehåller fler utsläppsrätter än vad som gavs ut året före.

Sluta fokusera på priset på utsläppsrätter!

Det primära motivet bakom Rådet position är inte att få bort utsläppsrätter ur systemet och på så sätt minska de totala framtida utsläppen. Fokus är istället att få upp priset på utsläppsrätter genom att strypa tillgången.

De låga priserna beror på att privata företag och andra aktörer (inklusive rena spekulanter) fått eller köpt fler utsläppsrätter än de visat sig behöva för att täcka sina utsläpp. Nu sitter de på massvis med utsläppsrätter (”utsläppsrätter i omlopp”) som i sin tur skapar en press nedåt på priserna. En del av detta problem hoppas man kunna hantera genom att tillfälligt slussa över utsläppsrätter till MSR, dvs. senarelägga auktioneringen.

Om överskotten utanför MSR trots detta består så ska reserven, genom det nya tillägget, löpande dräneras, varvid det framtida flödet av utsläppsrätter minskar och priset på utsläppsrätter trycks uppåt. Med högre priser ska förnybar el- och värmeproduktion bli mera lönsam, energieffektiviseringar och ny teknik gynnas, men dessutom ska medlemsstaternas intäkter från auktioneringen av utsläppsrätter ökas.

Från miljösynpunkt är det naturligtvis jättebra om uppemot 2 miljarder redan utfärdade men i MSR placerade utsläppsrätter annulleras 2024. Det är en mer än dubbelt så stor annullering som den Parlamentet ställt sig bakom (800 miljoner) i sitt inspel till trialogen (fast Parlamentet vill genomföra annulleringen redan 2021).

Den stora frågan att ta ställning till är dock om det verkligen är så klokt att överge nuvarande system (där den totala tillgången på utsläppsrätter i princip helt bestäms av politikerna via EU-lagstiftningen), för en helt annan modell där tillgången på utsläppsrätter sjunker om utsläppen blir mindre än förväntat.

En konsekvens av nuvarande system som många haft svårt att både förstå och acceptera är att det faktiskt inte spelar någon roll för de samlade totala utsläppen om vi bygger ut vindkraften eller låter bli, om vi snålar på el eller ej, eller om vi stänger, behåller eller bygger ut kärnkraften. Tanken bakom nuvarande system är att utsläppen storlek ska bestämmas politiskt och inte påverkas av marknaden.

Med den nya ”Lövin-linjen” skulle varje utsläppsminskning tvärtom leda till att de överskott som automatiskt annulleras växer, dvs. lägre utsläpp skulle automatiskt leda till att även tillgången på outnyttjade utsläppsrätter minskar.

Därför bör nuvarande struktur på utsläppshandelssystemet behållas

Spontant kan nog många tycka det skulle vara en fördel om framtida ”överskott” på detta sätt automatiskt annulleras, dvs. att de insatser för lägre utsläpp (t.ex. val av ”grön” el eller sänkt energianvändning) som enskilda, kommuner, företag etc. gör, direkt leder till lägre utsläpp genom att fler utsläppsrätter annulleras.

MEN – det finns, enligt min mening, starka skäl som talar för att tvärtom behålla nuvarande system, i varje fall om det kompletteras med engångsannullering på minst de 800 miljoner utsläppsrätter som Parlamentet ställt sig bakom.

Här är skälen:

1. Näringslivet har efterlyst en ökad förutsägbarhet. Jag har dock svårt att tro att de företag som äger anläggningar som ingår i utsläppshandeln (eller som använder mycket el) kommer att känna sig mycket säkrare över vad som väntar dem med Rådets linje. Jag kan inte förstå annat än att nuvarande lösning, som inte innehåller några löpande automatiska annulleringar utan tvärtom långt i för väg annonserar hur många utsläppsrätter som årligen tillförs systemet, ger bättre förutsättningar för företagen att förutse och planera sin verksamhet och fatta rationella beslut. En ändring enligt Rådets recept riskerar att tolkas som att ”det finns ingenting i det här systemet som är stabilt och vi kan inte lita på nånting”, och detta vore troligen den sämsta tänkbara signal att sända ut om man vill få systemet att fungera rationellt.
2. Det har sagts att det är angeläget att få till ett högre och mera stabilt pris på utsläppsrätter – detta synsätt har helt dominerat diskussionen. Men hur viktigt är det med dyrare utsläppsrätter och i så fall för vem? Vattenkraftsbolagen vill (så klart) få upp elpriserna så att de kan öka intäkterna utan högre kostnader. Vindkraftsindustrin vill (så klart) se en ökad efterfrågan på sina produkter. Och vissa medlemsstater längtar (så klart) efter auktionsintäkterna. Men hur mycket ska dessa intressen få ta över?
3. Det sägs att det är angeläget att snabbt få upp priset på utsläppsrätter för att snabbt få igång investeringar i förnybart och effektiviseringar. Men för det första är ju den låga prisnivån rimligen en följd av att precis detta har skett – vindkraft m.m. har byggts ut i en snabbare takt än som egentligen varit motiverat av priset på utsläppsrätter, vilket bidragit till de låga priserna på både el och utsläppsrätter. Och för det andra har uppenbarligen priserna på förnybar elproduktion fallit betydligt över tiden, en utveckling som rimligen kommer att fortsätta. I det läget – kan det faktiskt inte vara bättre att dessa investeringar senareläggs och blir billigare än att de hastas fram till högre kostnader?
4. Ett fjärde argument handlar om CORSIA, Carbon Offsetting Scheme for International Aviation, den nya FN-anknutna överenskommelsen om flyget och klimatet. CORSIA innebär (förenklat) att flygtrafikens hela ökning av koldioxidutsläpp från 2020 måste kompenseras genom att flygindustrin betalar klimatåtgärder inom andra verksamheter. Utgångspunkten är att det ska handla om klimatåtgärder i utvecklingsländer, men en intressant möjlighet vore om flygbolag runtom i världen skulle kunna kompensera genom att köpa och annullera europeiska utsläppsrätter. Kruxet är att om det finns en automatisk annulleringsmekanism i EU-systemet så kommer ”CORSIA-annulleringar” inte att påverka utsläppen ett dyft utan bara minska antalet utsläppsrätter som ändå automatiskt skulle annulleras av EU; det skulle (på FN-jargong) saknas additionalitet. Om antalet utsläppsrätter förblir låst skulle däremot varje annullering via CORSIA bidra till lägre utsläpp.
5. I Kommissionens förslag till ny reglering av utsläppen utanför utsläppshandeln (ESR) föreslås att vissa av medlemsstaterna ska kunna växla om utsläppsrätter till enheter inom ESR. Tanken är att medlemsstater som har svårt att minska utsläppen från trafiken, jordbruket etc. istället för lägre utsläpp ska kunna annullera en del av de utsläppsrätter de annars måste auktionera. Men denna möjlighet skulle också kunna utnyttjas av progressiva regeringar till att skärpa EU-politiken. Genom att växla reguljära utsläppsrätter (som medlemsstaterna är skyldiga att sälja på auktion) till ESR-enheter (som medlemsstaterna på egen hand kan annullera) skapas en möjlighet för t.ex. den svenska regeringen att strama åt EUs utsläppshandel. Modellen är en direkt kopia av den svenska regeringens Klimatbroms, som innebär att Sverige fr.o.m. 2018 ska att köpa och annullera utsläppsrätter för 300 miljoner kronor om året. (Genomförs ”Lövin-linjen” blir för övrigt Klimatbromsen i stort sett helt meningslös.) Dessutom: Om den föreslagna möjligheten i ESR att annullera utsläppsrätter överlever lagstiftningsprocessen, har den förvandlats från ett rätt smart sätt att sänka kostnaderna för att minska de totala utsläppen (alternativt skärpa EUs klimatpolitik) till ett tvättäkta kryphål. Ett Ja till automatisk annullering inom ETS kräver därför att denna del i ESR-förslaget i så fall stryks.
6. En potentiell och mycket drastisk följd av den föreslagna automatiska annulleringen av utsläppsrätter, är att hela klimatpolitiken ”åternationaliseras”. Helt plötsligt kommer ju det brittiska golvpriset på utsläppsrätter (egentligen en nationell extraskatt på koldioxidutsläpp från landets elkraftverk), och de extra utsläppsminskningar i Storbritannien som det leder till, att vara en hyfsat rationell åtgärd även ur ett vidare perspektiv. Och ska vi inte i Sverige ta och återinföra koldioxidskatt på anläggningarna inom ETS? Sådana tendenser riskerar nog snarast att försvaga argumenten för en allmän skärpning av EUs klimatpolitik, t.ex. genom en snabbare nedtrappning av nyutgivningen av utsläppsrätter (genom en högre s.k. linjär reduktionsfaktor). Och kan inte den polska reaktionen bli: ”Om ni är så jäkla angelägna om att få ned utsläppen har ni ju nu i det nya systemet alla möjligheter att lösa detta land för land, så då behöver vi väl inget tufft system som gäller alla?”?
7. Detta med att det åter skulle bli meningsfullt vad man som enskild person gör är säkert populärt i ”miljömuppskretsar”, men baksidan är att vi alla faktiskt får starkare skäl att gå omkring med skamkänslor – nu hänger ju jordens framtid åter på oss som individer på ett väldigt personligt sätt. Politiken slår till reträtt och vi lägger istället ansvaret på den enskilda människan – vill vi verkligen ha den utvecklingen?

Allvarligast är dock, menar jag, det första argument, dvs. risken att en omläggning ökar osäkerheten bland investerarna. Signalen att ”Allting flyter”. Vem tror att fundamenta i systemet kommer att ligga fast om tio år när fundamenta så hastigt kunde ändras under ett kaotiskt Rådsmöte? Och vem vågar då satsa?

Det Lövin och den övriga progressiva koalitionen gjorde i samband med rådsmötet 28 februari var i grunden väldigt bra, tack vare detta initiativ är läget inför trialogen bättre än det hade varit annars. Men inför trialog-förhandlingarna tycker jag likväl, av de skäl jag redovisat ovan, att den svenska regeringen ska vara väldigt öppen för att Rådet (=Malta) kanske inte helhjärtat bör slåss för den tekniska lösning med löpande annulleringar som blev utfallet av rådsmötet, utan istället öppnar för en engångsannullering inom nuvarande grundstruktur, men som då måste vara betydligt större än 800 miljoner.

Reduktionsplikten avslöjad

(Kommentera gärna. Och hittar du något i texten som verkar knasigt – hör av dig så jag får chans att korrigera.)

170326

För en vecka sedan sände regeringen sitt förslag om en så kallad reduktionsplikt på remiss. Den som vill ge synpunkter kan fram till 19 april höra av sig till m.registrator@regeringskansliet.se.

Att kortfattat förklara hur och varför förslaget ser ut som det gör är inte enkelt, men jag ska göra ett försök, och samtidigt uppmärksamma några av de paradoxer förslaget innehåller. Avslutningsvis adderar jag lite egna synpunkter på vad jag tycker saknas och vad som skulle kunna göras bättre.

Först och viktigast är att förstå att förslaget om reduktionsplikt inte är en marginell teknisk justering utan tvärtom innebär att regeringen pekar ut en helt ny väg för klimatpolitiken än den som gällt de senaste 25 åren. På kort sikt blir de konkreta effekterna minimala, men genom omläggningen skapas de juridiska redskapen för en politik som inte bara siktar på att minska utan faktiskt helt förbjuda användningen av fossila drivmedel. Därmed blir det äntligen möjligt att skapa den stabilitet som inte minst företag och investerare behöver för att våga göra satsningar med sikte på det post-fossila transportsystem vi förhoppningsvis kommer att ha om 25-30 år.

Från koldioxidskatt till fossilbränsleförbud

Ända sedan införandet 1991, har koldioxidskatten varit en hörnsten i den svenska klimatpolitiken. Skatten har varit en succé som varje svensk miljöminister stolt berättat om i internationella sammanhang.

Det är plågsamt att döda sina ”darlings”, och det regeringen nu föreslår är inte att skatten redan nu formellt avskaffas. När reduktionsplikten är på plats får dock koldioxidskatten en väldigt marginell roll som miljöpolitiskt styrmedel. I framtiden kommer utsläppsutvecklingen inte längre att avgöras av om skatter och världsmarknadspriser på fossilbränslen är höga eller låga, utan styras genom lagstiftning. Logiken talar för att koldioxidskatten redan om några år även formellt slopas, åtminstone på drivmedel, helt enkelt därför att den inte fyller någon funktion och egentligen bara krånglar till.

Steget från ekonomiska styrmedel till reglering är, enligt min uppfattning, nödvändigt och angeläget. Koldioxidskatt är ett väldigt bra sätt att starta processen mot lägre utsläpp (jag var faktiskt med och lär ha spelat någon sorts roll när skatten infördes) men en usel metod för att helt fasa ut dem. För att helt få stopp på fossilbränsleanvändningen duger inte ekonomiska styrmedel, det krävs förbud.

Det är helt enkelt svårt att förstå hur målen i det klimatpolitiska ramverk en i stort sett enig riksdag snart ska besluta om, ska kunna genomdrivas utan ett förbud mot fossila drivmedel. Och ska man införa ett förbud är det svårt att föreställa sig ett smidigare sätt att införa förbudet än genom att under, säg 20-25 år, successivt skärpa reduktionsplikten ända tills den når 100 procent. Jag har själv under flera år argumenterat för precis denna modell (se t.ex. här och här).

Värdet av flinka byråkrater

Att genomföra detta politikskifte kommer dock inte att bli enkelt, vilket promemorian väl illustrerar. Det som nu föreslås är som ett osedvanligt komplicerat mekanobygge där alla bitarna krävs och måste sitta rätt för att konstruktionen ska fungera praktiskt, politiskt, ekonomiskt och juridiskt (tänk vad flinka byråkrater kan åstadkomma när de är på topp!):

– En reduktionsplikt införs 1 juli 2018. Plikten sätter ett tak för hur höga de genomsnittliga specifika utsläppen av växthusgaser som är kopplade till det bränsle som ett drivmedelsbolag säljer under ett år får vara i förhållande till ett standardvärde för fossila drivmedel. Utsläppen uttrycks som g CO_2eq per MJ och inkluderar utsläppen från hela livscykeln, dvs. ända från utvinning/produktion och distribution till bilens avgasrör. Bensin och diesel hanteras separat. Under 2018 måste utsläppen från diesel respektive bensin vara minst 19,3 resp. 2,6 procent lägre per energienhet än från standardbränslet (motsvarar nuläget). 2019 höjs reduktionskravet för diesel till 20 procent, och 2020 ska reduktionerna uppgå till minst 21 respektive 4,2 procent. För tiden bortom 2020 anges inga nivåer. Brödtexten resonerar om en samlad målnivå 2030 på 40 procent, men detta återspeglas inte i lagtexten. (Hela konstruktionen är egentligen en kopia av artikel 7a i EUs bränslekvalitetsdirektiv, som dock bara gäller fram t.o.m. 2020.)

– Samtidigt som reduktionsplikten införs, sänks både energi- och koldioxidskatterna på bensin och diesel. Parallellt slopas alla skatterabatter för låginblandning av förnybart; energi- och koldioxidskatterna kommer att bli desamma per liter för förnybart och fossil.

– Färgmärkt diesel – som enbart får användas för uppvärmning, i järnvägsfordon, vissa fiskebåtar och motorer som inte sitter på fordon – omfattas inte av reduktionsplikten och behåller nuvarande beskattning.

– För drivmedel med hög andel förnybart slopas skatten på det förnybara helt från 1 januari 2018, dvs. ett halvår innan reduktionsplikten införs. För drivmedel som inte uppfyller de tekniska kraven på bensin och diesel (vilket bl.a. betyder att etanolhalten i bensin inte får vara över 10 procent och FAME-halten i diesel högst 7 procent) slopas alla skatter. Det handlar främst om E85 (som till 85 procent består av etanol och kan ersätta bensin i så kallade flexfuelbilar) och höginblandad FAME (B100 som ersätter diesel). Förnybara drivmedel som uppfyller de tekniska kraven för bensin och dieselbränsle undantas om de till minst 98 procent består av förnybart (gäller i nuläget främst s.k. HVO100, som uppfyller de tekniska kraven på dieselbränsle och kan tillverkas av diverse material av biologiskt ursprung).

– Fordonsskatten på dieselbilar höjs marginellt (för att kompensera för att skatten på diesel sänks).

Utan reduktionsplikt kollapsar biodrivmedelspolitiken

Det akuta skälet till att förslaget lanseras just nu, är att den dispens från EUs statsstödsregler som Kommissionen beviljade Sverige 2015 löper ut 31 december 2018 (att skattemässigt gynna förnybara drivmedel betraktas i EUs regelverk som statsstöd). Dispensen ger Sverige rätt att ta ut en lägre skatt på förnybara drivmedel än på reguljär bensin och diesel. Sedan 2003 har EU-kommissionen totalt beviljat Sverige sju tidsbegränsade dispenser. Senast satt dispensen långt inne, och vill Sverige få ytterligare förlängningar krävs nog beslut om hur rabatterna definitivt ska fasas ut. Utan införande av reduktionsplikt är risken stor att hela det svenska stödsystemet för förnybara drivmedel kollapsar vid årsskiftet 2018/19.

Den största osäkerheten kring regeringens förslag är att Kommissionen kan komma att nobba de föreslagna skatterabatterna för höginblandade biodrivmedel. I promemorian utgår regeringen från att Kommissionen ska ge grönt ljus, och en del talar för det blir så (bl.a. paradoxalt nog att etanol och FAME antagligen snart kommer att försvinna från marknaden – mer om detta nedan), men ytterst hänger löftet om slopad skatt på hur Kommissionen tolkar EUs statsstödsregler, inte vad riksdagen beslutar.

Att förslaget inte sträcker sig längre än till 2020 har med den pågående översynen av EUs direktiv om förnybar energi att göra. Hur denna översyn utfaller kommer att få enorm betydelse för hur den svenska biodrivmedelspolitiken kan drivas vidare, inte minst hur reduktionsplikten kommer att se ut.

Sista sucken för grödebaserad etanol och FAME?

Sedan förnybartdirektivet antogs 2009 har synen på biodrivmedel tillverkade av livsmedelsgrödor blivit allt strängare både i medlemsländerna, i Europaparlamentet och i Kommissionen. Det förslag till revidering av direktivet från Kommissionen som just nu förhandlas i Europaparlamentet och mellan regeringarna i ministerrådet, innebär i praktiken att grödebaserade biobränslen (t.ex. etanol gjord på vete eller FAME gjord på rapsolja) inte kommer att få räknas när länderna ska uppfylla olika EU-krav på klimatområdet. Därmed blir det inte heller tillåtet att gynna dem skattemässigt. I framtiden kommer EU-lagstiftningen sannolikt enbart att gynna s.k. avancerade biodrivmedel, dvs. sådana som är tillverkade av olika typer av avfall, eller av träråvara, alger m.m.

Eftersom nästan all bensin och diesel som säljs i Sverige idag innehåller 5-7 procent etanol (i bensin) eller FAME (i diesel), oftast tillverkat av jordbruksråvaror, lär det stopp som nu är på väg via EU-lagstiftningen få dramatiska effekter för den svenska biodrivmedelsanvändningen.

En av konsekvenserna är att den 100-procentiga skatterabatt för E85 och B100 som regeringen föreslår sannolikt blir helt poänglös (möjligen rentav olaglig) i och med utgången av 2020 – ett faktum som gör att man kan misstänka att Kommissionen trots allt kommer att ge grönt ljus för den föreslagna 100-procentiga nedsättningen av skatterna 2018-2020. Genom att i första hand dieselskatten sänks blir värdet av skatterabatten dessutom lägre, vilket rimligen gör det lättare för Kommissionen att bevilja en fortsatt dispens.

Samtidigt borde det vara möjligt att få skatteundantag för sådan HVO som inte är tillverkad av jordbruksgrödor.

Vad händer efter 2020?

Ett stopp för grödebaserad FAME skulle göra det svårare för drivmedelsföretagen att klara reduktionsplikten för diesel. Eftersom huvuddelen av den förnybara inblandningen i den fossila dieseln numera utgörs av HVO, som normalt inte tillverkas av livsmedelsgrödor, bör det dock vara möjligt för dem att även efter 2020 (med viss ansträngning) klara en reduktionsplikt på strax över 20 procent.

Att efter 2020 klara reduktionsplikten för bensin kommer att bli mycket svårare, även om plikten fortsatt skulle ligga kvar på 4-5 procent. Regeringens förslag om en reduktionsplikt för bensin 2018-20 bygger i praktiken helt på etanolinblandning, en möjlighet som det omarbetade förnybartdirektivet kan blockera efter 2020.

Gemensam reduktionsplikt för alla drivmedel nödvändigt

Min slutsats är att man för att efter 2020 kunna gå vidare mot högre reduktionsprocent (promemorian pekar ut ett reduktionsmål på 40 procent 2030) måste införa en gemensam reduktionsplikt för åtminstone alla flytande drivmedel. En generell reduktionsplikt på kanske 18-20 procent från 2021 borde drivmedelsbolagen kunna klara genom att driva upp inblandningen av HVO i diesel till betydligt högre nivåer än idag, i avvaktan på att den idag i stort sett obefintliga produktionen av förnybar syntetisk bensin kommer igång.

Men då kan man inte ha separata kvotplikter för bensin och diesel utan det måste bli tillåtet för drivmedelsbolagen att, i princip obegränsat, sälja och köpa överprestationer gentemot reduktionsplikten på ungefär samma sätt som företag inom utsläppshandeln idag kan handla med utsläppsrätter. Aktörer som har svårt att klara reduktionsplikten skulle då kunna köpa överprestationer av företag som lyckats bättre. (I regeringens förslag finns en sådan möjlighet, men överföringar tillåts enbart inom de respektive reduktionsplikterna för bensin och diesel.)

Det framgår av promemorian att man på regeringskansliet är väl medvetna om att den lösning man nu föreslår inte kommer att fungera länge än t.o.m. 2020. Redan 2019 vill regeringen därför genomföra en ”kontrollstation”, och av texten framgår att man just siktar på att skapa en lösning som är gemensam för alla flytande bränslen. Ett gemensamt system skulle kunna bli mycket mera flexibelt och därmed kunna sänka kostnaderna för utfasningen.

Samma utsläpp – olika siffror

Att reduktionsplikten är baserad på livscykelutsläpp och inte på t.ex. volymandel öppnar möjligheter för alerta drivmedelsbolag, men kan också få paradoxala effekter för Sveriges möjligheter att uppfylla internationella utsläppsåtaganden.

Livscykelutsläppen från de drivmedel som finns på marknaden varierar, det gäller både fossil bensin och diesel, men också för t.ex. etanol eller HVO av olika ursprung. Skillnaderna kan bero på olika egenskaper hos råvaran men också på skilda utvinnings-, raffinerings- eller distributionslösningar.

Att reduktionsplikten knyts till livscykelutsläppen och inte enbart till vad som kommer ur avgasröret kan få märkliga konsekvenser. Konsekvensen blir t.ex. att ett drivmedelsbolag som köper in och säljer förnybara drivmedel med särskilt låga livscykelutsläpp inte behöver blanda i lika hög volymandel förnybart i sin bensin eller diesel som ett annat bolag som säljer förnybart med högre livscykelutsläpp. Det här belönar produktion av förnybart med särskilt låga livscykelutsläpp, men betyder samtidigt att ju lägre livscykelutsläppen från de inblandade förnybara drivmedlen är, desto högre andel fossila drivmedel kan företagen sälja utan att för den skull bryta mot reglerna. (Samma modell hade kunnat utnyttjas för att gynna fossila drivmedel med lägre livscykelutsläpp, men för fossil bensin och diesel tänker man tillämpa de schablonvärden som finns i EU-lagstiftningen.)

Att lagstiftningen baseras på livscykelutsläpp kan dessutom faktiskt göra det aningen svårare för Sverige att uppfylla nationella utsläppsmål och åtaganden gentemot EU och FN. Om de svenska drivmedelsbolagen blandar in biodrivmedel med särdeles låga livscykelutsläpp (vilket ju skulle vara väldigt bra och är precis det lagstiftningen syftar till), så kommer detta att leda till att användningen av fossila drivmedel i Sverige – och därmed de utsläpp vi redovisar till EU och FN – blir aningen större än om bolagen istället skulle blanda in biodrivmedel med höga livscykelutsläpp. Den här effekten blir särskilt stark om ”superbiodrivmedlen” importeras. Här finns mera om ”reduktionspliktsparadoxen”.

Ett par andra icke-avsedda sidoeffekter av omläggningen är att skatten kommer att sänkas även på vissa bränsletyper som inte omfattas av reduktionsplikten. Således kommer alkylatbensin (som används i bl.a. motorsågar och båtmotorer) och flygbensin att bli billigare. Om skatten på dessa bränslen skulle legat kvar på nuvarande nivå, skulle den generella sänkningen av skatten på bensin och diesel enligt EU-lagstiftningen ha betraktats som statsstöd, vilket i sin tur skulle skapa nya problem visavi EUs statsstödsregler. Därför sänks skatten även för vissa bränslen som inte omfattas av reduktionsplikten.

Hur lirar förslaget med målet om 70 procent lägre utsläpp till 2030? (se PS)

Hur förhåller sig då målet om en specifik utsläppsreduktion 2030 på 40 procent per energienhet till målet i det klimatpolitiska ramverket om en minskning av växthusgasutsläppen från transportsektorn 2010-2030 med 70 procent?

Återigen spelar det en viss roll att kravet i reduktionsplikten är baserat på livscykelutsläpp och relaterar till energianvändningen, medan det klimatpolitiska ramverket enbart utgår från det som kommer ur avgasrören.

Enligt Energimyndighetens statistik användes 2010 i den svenska transportsektorn (exkl. flyg och el) totalt 86,2 TWh drivmedel, varav ca 81,2 TWh kom från fossila drivmedel. Koldioxidutsläppen från bensin och diesel är direkt relaterade till energianvändningen. Att till 2030 minska koldioxidutsläppen med 70 procent (klimatpolitiska ramverket) innebär därmed (lite förenklat) att till 2030 sänka fossilbränsleanvändningen i trafiken till drygt 24 TWh (0,3×81,2).

Om vi utgår från a/ att det genomsnittliga livscykelutsläppet per liter drivmedel 2030 bara är 60 procent av normalutsläppen för bensin och diesel, b/ att hela denna minskning beror på att fossilbränslen ersatts av biodrivmedel och c/ att fossilbränsleanvändningen 2030 inte får vara mer än 24 TWh betyder det att trafiken detta år totalt (inklusive biodrivmedel) inte skulle kunna använda mer än ca 41 TWh flytande drivmedel, att jämföras med de 82,2 TWh som gick åt 2015. Den totala drivmedelsförbrukningen (exkl. el, vätgas, fordonsgas) skulle i så fall, jämfört med nuläget, behöva halveras!

Med ett behov av flytande drivmedel på 41 TWh skulle biodrivmedelstillförseln vara en hanterbar utmaning eftersom den bara skulle behöva öka marginellt till 17 TWh, att jämföra med nivån 2015 på 13,2 TWh (man ska samtidigt komma ihåg att huvuddelen av de biodrivmedel som förbrukas är importerade och till stor del utgörs av etanol och FAME, som sannolikt inte kan användas efter 2020). I övrigt krävs nog att vi satsar stenhårt på precis allt: utöver en kraftig utbyggnad av produktionen av syntetisk bensin och diesel dessutom mycket fler elbilar, mycket energisnålare fordon men dessutom rimligen en rejäl minskning av vägtrafiken.

Ett helt annat sätt att klara målen är att pressa ned livscykelutsläppen från produktionen av biodrivmedel. För de biodrivmedel som användes 2015 var livscykelutsläppen 19,6 g CO2eq/MJ för HVO, 43,5 g CO2eq/MJ för FAME och 33,4 g CO2eq/MJ för etanol (att jämföras med normalvärdena för bensin på 93,3 g CO2eq/MJ och diesel 95,1 g CO2eq/MJ). I dessa siffror ingår inte bara det som går ut genom avgasröret utan även alla utsläpp kommer produktionsprocessen, dvs. från konstgödsel, traktorer, processer, distribution. I takt med att klimatpolitiken slår igenom brett i hela samhället – att samhället ”avkarboniseras” – kommer biodrivmedlens livscykelutsläpp rimligen att pressas ned, vilket i sin tur gör det lättare att klara reduktionspliktens krav och därmed tillåta en högre total drivmedelsanvändning även om utsläppsmålet för trafiken ligger fast.

Paradoxalt nog blir utmaningen i en viss mening faktiskt mera hanterlig om reduktionsplikten 2030 höjs till 50 eller 60 procent. Med ett fossilbränsletak på 24 TWh skulle det klimatpolitiska ramverket, i kombination med dessa högre reduktionspliktsnivåer, tillåta en årlig biobränsleanvändning på 25-30 TWh. Det problem som då dyker upp är att de mest optimistiska beräkningarna pekar mot att vi i Sverige 2030 på sin höjd skulle kunna producera 18-20 TWh per år, dvs. för att klara målet i det klimatpolitiska ramverket om att till 2030 minska trafikens användning av fossil diesel och bensin till 24 TWh, måste man även vid en högre reduktionsplikt räkna med att användningen av flytande drivmedel 2030 måste vara betydligt lägre än 2015.

De underliggande utmaningarna i förslagen om reduktionsplikt och klimatpolitiskt ramverk är betydande och måste (för att uttrycka det försiktigt) få ett helt annat genomslag i samhällsutvecklingen i stort än vad som normalt diskuteras.

Hur kan förslaget förbättras?

Jag tycker att den viktigaste bristen med förslaget är att det är så närsynt, att det så lite diskuterar utmaningarna bortom 2020. Konstigast är att regeringen inte tar chansen och redan nu fastslår att det långsiktiga syftet med reduktionsplikten är att den ska stiga till 100 procent, dvs. att fossila drivmedel förbjuds från, säg 2040. Ett fossilbränsleförbud 2040 skulle inte skärpa politiken utan enbart konkretisera innebörden av det klimatpolitiska ramverket. Det stora värdet med att signalera ett förbud från 2040 är dock att det pedagogiskt är en väldigt mycket tydligare position än att tala om 70 procents minskning eller en reduktionsplikt på 40 procent till 2030.

Regeringen missar också att sätta in reduktionsplikten i det större sammanhang jag har försökt diskutera. Ju lägre drivmedelsanvändningen är, desto bättre blir möjligheterna att genomföra en tuff reduktionsplikt. För att göra den totala fossilbränsleutfasningen möjlig krävs åtgärder på massvis av områden: elektrifiering, överföring av trafik från väg till spår och sjöfart, ökad kollektivtrafikandel men inte minst dessutom en utveckling som dämpar det trafikarbete som är beroende av flytande drivmedel. Avgörande är antagligen ett antal justeringar av skattesystemet, t.ex. ändrad beskattning av förmånsbilar, en justering av reseavdraget och en ännu mera miljöinriktad fordonsbeskattning än det ändå rätt hyfsade bonus/malus-system regeringen lanserat. Dessutom krävs sannolikt att industripolitiken underlättar och påskyndar en utbyggnad av produktionen av syntetisk bensin och diesel. Inget av detta diskuteras i promemorian, vilket kan ge intrycket att omställningen enbart handlar om att ersätta fossila drivmedel med förnybara.

I den slutliga propositionen behöver därför regeringen skriva in

–          att målet är ett förbud mot fossila drivmedel 2040, samt

–          att strävan är att så snabbt som möjligt skapa en enda reduktionsplikt för alla flytande drivmedel.

Tills sist

Att snabbt fasa ut de fossila drivmedlen kommer inte att ske utan kostnader och påfrestningar. Stora omställningar går lättare att genomföra om medborgarna upplever att uppoffringarna och kostnaderna fördelas rättvist, efter bärkraft. En tuff klimatpolitik förutsätter därför en tuff politik för regional utjämning och minskade ekonomiska och sociala klyftor. Att minska utsläppen är inte enkelt, men det är det lätta. Det svåra är att hantera de spänningar omställningen orsakar.

_____________________________________________________________________

Utsläppshandel på skakig resa mot oklar framtid

170303

Från början var det tänkt att man skulle få ned utsläppen med hjälp av en europeisk koldioxidskatt. Den tanken dödades dock redan under tidigt 90-tal när britterna sa tvär-nej; inte för att de var emot klimatåtgärder utan därför att de för liv och pina inte ville ge EU rätt att besluta om (ännu mindre samla in) skatter. Med Sverige samtidigt på väg in i unionen stärktes britternas ståndpunkt och tanken på en EU-gemensam koldioxidskatt fick överges.

Nästa alternativ var ett utsläppshandelssystem – ”cap-and-trade”. Politikerna skulle fastställa ett tak för hur stora de totala framtida utsläppen fick vara och sedan skulle rätten att släppa ut säljas till den som betalade bäst. På så sätt skulle man få kontroll över utsläppen samtidigt som åtgärder för att minska dem skulle ske där det var billigast.

Under två försöksperioder 2005-07 resp. 2008-12 etablerades systemet, dock baserat på att praktiskt taget alla ingående företag fick sina utsläppsrätter gratis (vilket dock inte hindrade uppkomsten av en handel där företag som enkelt kunde sänka sina utsläpp, sålde sina utsläppsrätter till företag med större svårigheter – att svenska SSAB under recessionen 2009-10 kunde sälja kopiösa mängder utsläppsrätter hjälpte företaget genom krisen).

I slutet av 2008 beslöts om radikala förändringar av systemet som skulle träda i kraft 2013.

• All hantering skulle centraliseras till EU-kommissionen och styras av unionsgemensamma regler utan egentlig inblandning från medlemsstaterna.
• 2013 skulle det utfärdas drygt 2 miljarder utsläppsrätter. Detta antal skulle årligen minskas med drygt 38 miljoner (vilket motsvarar 1,74 % av det årliga snittutsläppet 2008-12, kallas Linjär Reduktionsfaktor, LRF=1,74). Sista utsläppsrätten skulle utfärdas 2067. Då skulle totalt 58 miljarder utsläppsrätter ha getts ut sedan 2013.
• Andelen som delades ut gratis skulle sjunka från 2013 60% ned mot 2020 40%. Elsektorn (som svarar för 2/3 av utsläppen) skulle inte få någon gratistilldelning alls. 2027 skulle all gratistilldelningen upphöra. De utsläppsrätter som inte delades ut gratis skulle säljas på offentliga auktioner vars intäkter skulle gå till medlemsstaterna.
• Gratistilldelningen av utsläppsrätter skulle baseras på behovet hos de 10% mest koldioxideffektiva företagen i varje bransch – ”riktmärket”. Normalt skulle företagen få 30% av detta behov, i undantagsfall 100%.
• En grupp fattigare medlemsstater skulle få extrapotter både för gratisutdelning och för auktionering.

Det kallades för ett marknadsekonomiskt system (vilket fick folk från vänsterhåll att tycka illa om systemet och folk på högerkanten att gilla det), men var alltså i grunden en regleringsåtgärd där politikerna, inte marknaden eller teknikutvecklingen, skulle bestämma de högsta totalt tillåtna mängden utsläpp. Stalinism med lite marknadsekonomisk twist.

Många upprördes över att ett antal anläggningar med särdeles höga utsläpp fortsatt skulle få stora mängder gratis utsläppsrätter.

Huruvida utsläppsrätterna delas ut gratis eller säljs på auktion har en enorm betydelse från ekonomisk synpunkt – en utsläppsrätt är ett värdepapper och därför vill naturligtvis varje företag maximera sin gratistilldelning. För vissa företag innebär gratistilldelningen varje år miljardinkomster.

Från klimatsynpunkt har det däremot troligen ingen eller väldigt liten betydelse på vilket sätt utsläppsrätterna placeras på marknaden. Den ekonomiska vinningen av lägre utsläpp är exakt densamma oavsett om ett företag köpt sina utsläppsrätter eller fått dem gratis. Genom gratistilldelningen kunde man däremot eliminera den nackdel det annars vore för företagen att bedriva sin verksamhet inom unionen i stället för någon annanstans i världen.

I själva verket visade det sig att gratistilldelningen blev så frikostig att utsläppshandeln för de flesta företag inneburit att de stärkt sin internationella konkurrenskraft eftersom utsläppshandeln blivit en intäktskälla som inte erbjuds företag på andra håll. Om det skett någon ”carbon leakage” (att utsläppande tillverkning flyttat på grund av utsläppshandeln) så har den nog skett från resten av världen till EU, inte tvärtom, som det larmades om i förväg.

Gratistilldelningen hamnade dock snabbt i problem. Det visade sig att reglerna för vilka företag som skulle få 30 resp. 100 procent blev så konstigt utformade att det som skulle fungera som ett undantag – 100% tilldelning – blev regel. Idag erhåller 97 (!) procent av de ingående företagen 100 % tilldelning.

Eftersom antalet utsläppsrätter som fanns tillgängliga för utdelning redan hade bestämts och den 100%-iga tilldelningen ledde till högre siffror, tvingades man tillämpa en undantagsregel i utsläppshandelsdirektivet som går under det smidiga namnet ”den sektorsövergripande reduktionsfaktorn”, CSCF, vilket i praktiken inneburit att inga företag fått 100% av riktmärket utan att tilldelningen ar tvärtom sjunkit från 2013 94% till 2020 82%. Industrifolket blev naturligtvis förbannade, men man ska alltså samtidigt beakta att företagen trots detta nästan vartenda år i genomsnitt fått fler gratis utsläppsrätter än de behövt för att täcka sina utsläpp.

Staren för det ”upphottade” systemet 2013 blev knackig med extremt låga priser ned mot 3 euro per utsläppsrätt. Skälet var att man fram till 2012 istället för reguljära utsläppsrätter (EUA) kunde lämna in s.k. utsläppsminskningskrediter (CER/ERU) som genererats av åtgärder utanför EU. I detta system fanns emellertid ett fatalt kryphål som innebar att om man först producerade en typ av kemikalier med stark klimatpåverkan och sedan omedelbart förstörde dessa kemikalier så kunde man till väldigt låg kostnad erhålla utsläppsminskningskrediter. Omgörningen av systemet från 2013 innebar att detta kryphål stängdes, vilket i sin tur ledde till att det inför årsskiftet 2012/13 forsade in denna typ av fejk-krediter som alltså efter 31 december 2012 blev värdelösa. Nästan hela det överskott som systemet sedan dess släpat med sig, orsakades ursprungligen av detta tillfälliga inflöde av fejkade utsläppsminskningskrediter.

Där ungefär är vi idag. I många sammanhang brukar systemet beskrivas som ett misslyckande, främst därför att priset på utsläppsrätter har blivit mycket lägre än man räknade med när de viktiga besluten togs 2008. Då och då har det flutit upp ett och annat exempel på ekonomisk brottslighet, kopplat till systemet, men på det hela taget är det svårt att inte betrakta det hela som en framgång:

• Utsläppen från anläggningar inom utsläppshandeln har sjunkit snabbare än man kunnat ana. Redan 2013 var man nere på den nivå man siktat på för 2020. Detta borde isig räcka för att göra de flesta nöjda.
• Priserna på utsläppsrätter har legat kvar på väldigt låga nivåer, vilket betyder att kostnaden för att begränsa utsläppen nog har varit nära noll (utvecklingen har snarare främst styrts av frikostiga bidrag till ökad produktion av förnybar el, vilket sänkt både utsläppen och efterfrågan på utsläppsrätter). Den subventionerade utbyggnaden av förnybar elproduktion har varit så kraftig att elpriserna fallit, trots att kolkraftverken numera måste köpa en utsläppsrätt för varje ton CO2 de släpper ut.
• Det fiffel som uppdagats gäller perioden före 2013 och har inte handlat om själva utsläppshandeln utan om momsfusk. Några negativa effekter från klimatsynpunkt har inte uppdagats.

Ändå har systemet utsatts för en väldigt hård kritik, som dock märkligt nog egentligen aldrig har handlat om effekterna på utsläppen.

Även miljöorganisationer har koncentrerat sin kritik på att företag som fått gratistilldelning har tjänat mycket pengar utan att lyfta ett finger (vilket är sant och stötande, men inte skadligt för klimatet) och på att priset på utsläppspriser varit så lågt (som om syftet med systemet skulle vara att straffa utsläppare, vilket det ju inte är).

Klagomål på det låga priset på utsläppsrätter har också kommit från vissa medlemsstater (som hoppats på stora auktionsintäkter), vindkraftsindustrin (som inte fått lika stora beställningar som man skulle fått om elen varit dyrare) och från vattenkraftsföretagen (som hade hoppats att utsläppshandeln skulle driva upp elpriserna och företagens inkomster utan att deras kostnader skulle påverkas ett dyft).

Prisfrågan har i mycket präglat debatten. Redan 2013 beslöts att under åren 2014-16 minska utgivningen av nya utsläppsrätter med 900 miljoner och föra ut dessa utsläppsrätter på marknaden först 2019 och 2020 (brukar kallas ”backloading”). Beslutet orsakade ett litet hack i prisutvecklingen, men effekten försvann snart.

2015 enades parlamentet och ministerrådet därför om en ny metod att manipulera marknaden, kallad Marknadstabilitetsreserven, MSR. Den innebär kortfattat att om det är väldigt mycket oanvända utsläppsrätter i omlopp (=utsläppsrätter som sålts på auktion eller delats ut gratis men som ännu inte använts) placeras en del av de utsläppsrätter som är avsedda att auktioneras ut istället i MSR och säljs istället senare, när antalet utsläppsrätter i omlopp sjunkit. I reserven ska också de 900 miljoner utsläppsrätter som drogs undan försäljning genom ”back-loading”-beslutet placeras. Systemet ska börja fungera 2019.

I samma veva lanserade Kommissionen ett förslag till översyn av hela systemet, där det viktigaste var att trappa ned utgivningen av nya utsläppsrätter snabbare genom att från 2020 höja den linjära reduktionsfaktorn från 1,74 till 2,2. Konsekvensen av denna justering är att det totala antal utsläppsrätter som ska ges ut minskas med 9 miljarder och att slutåret för utgivning av utsläppsrätter flyttas från 2067 till 2057. Därutöver föreslogs diverse nya fondkonstruktioner för att slussa pengar till modernisering av elsystemen i Östeuropa, för forskning inom förnybart m.m.

15 februari 2017 röstade Europaparlamentet i plenum fram den linje parlamentets förhandlare ska driva i den s.k. trialogen med Kommissionen och regeringarna/Ministerrådet där lagstiftningen slutgiltigt ska formuleras (även om besluten formellt tas i parlamentet och ministerrådet). De viktigaste punkterna där parlamentet avvek från kommissionens förslag var att man från 2023 vill inkludera sjöfarten i systemet och samtidigt skärpa reglerna även för luftfarten. Dessutom vill man att 800 miljoner utsläppsrätter i MSR annulleras 2021 (motsvarar en skärpning av LRF med 0,06). I parlamentets miljöutskott fanns en majoritet för att höja LRF till 2,4, men den linjen röstade med knapp majoritet ned. Samma öde rönte ett förslag om att skrota gratistilldelningen av utsläppsrätter till cementindustrin och parallellt tvinga importörer av cement att lämna in utsläppsrätter motsvarande riktmärket. Dessutom vill man slopa medlemsstaternas skyldighet att auktionera ut de utsläppsrätter man tilldelats för detta ändamål. Den svenska regeringen skulle därmed kunna skärpa EUs klimatpolitik genom att helt enkelt annullera sin tilldelning av utsläppsrätter istället för att sälja den på auktion – detta är inte tillåtet i nuvarande lagstiftning.

28 februari 2017 drevs med brutala metoder fram en gemensam ståndpunkt (”general approach”) i ministerrådet som i vissa avseenden är mera radikal än parlamentets (vilket i dessa sammanhang är mycket ovanligt). Parlamentet vill kraftigt öka överföringen av utsläppsrätter till MSR fram till 2023 och därefter, fr.o.m. 2024, införa ett system som innebär att den mängd utsläppsrätter i MSR som överstiger antalet utsläppsrätter som auktionerades föregående år automatiskt annulleras. Hela arrangemanget är extremt tekniskt komplicerat och dessutom är effekterna i princip omöjliga att fullt ut förutse eftersom så många okända faktorer ingår. Räknar man lite på det hela utifrån hyfsat trovärdiga antaganden blir dock slutsatsen att parlamentets lösning innebär att redan 2024 1,5-2 miljarder utsläppsrätter kommer att annulleras (motsvarar en höjning av LRF från 2,2 till 2,3-2,33). Om jag förstått funktionen rätt innebär systemet att MSR aldrig kan bli större än föregående års auktionspott, dvs. risken för framtida stora överskott i systemet skulle elimineras.

För den svenska klimatpolitiken får det enorm betydelse hur den slutliga lösningen ser ut. Med parlamentets modell blir det beslut om den s.k. utsläppsbromsen, som regeringen drev igenom i budgetproppen 2016, såvitt jag kan förstå, helt meningslöst. Att regeringar eller privatpersoner köper och annullerar utsläppsrätter kommer inte längre att påverka hur stora de samlade utsläppen blir, utan enbart hur många utsläppsrätter som automatiskt ändå kommer att annulleras 2024 eller senare. Istället blir det viktiga hur stora de reella utsläppen blir, vilket i sin tur skulle kunna öppna en debatt om att återinföra koldioxidskatt även på företag som ingår in utsläppshandeln. Idag fyller en sådan skatt ingen funktion eftersom lägre utsläpp i Sverige bara leder till högre utsläpp någon annanstans. Likaså kommer vi åter att som enskilda kunna påverka de totala utsläppen t.ex. genom att minska elanvändningen.

Redan när direktivet om utsläppshandel infördes betraktades systemet som orimligt komplicerat. I många kretsar har det varit en sport att närmast kokettera om hur lite man fattar.

Med de nya förslag som nu ligger på bordet riskerar det hela tyvärr att bli ännu krångligare. Tekniskt kommer det säkert att kunna fungera, men om det uppstår problem finns en risk att de försvarsvallar i form av folkligt stöd som systemet kommer att vara i allt större behov av ju större tryck det kommer att sätta på företag och länder, inte kommer att hålla.

Personligen har jag därför lite svårt att känna glädje över det komplicerade bygge ett oenigt ministerråd beslöt om 28 februari – även om det innebär en större annullering än parlamentets hållning. Man skulle önska sig en större annullering än de 800 miljoner utsläppsrätter parlamentet föreslog, men detta är i alla fall en åtgärd som är lätt att begripa, inte minst för de tusentals företag som ska försöka navigera rätt i detta system. De ständiga kasten, den ökade komplexiteten tär på en legitimitet som redan är anfrätt.

Läs gärna min rapport ”Uppdatera klimatpolitiken”. Utgiven av Arena Idé 2014 – och således i allt mera akut behov av uppdatering…