Magnus Nilsson Produktion

Svart 4 oktober för klimatet, eller?

4 oktober 2019. I Luxemburg träffas EUs miljöministrar för att fastställa unionens besked till det årliga mötet med FNs klimatkonvention UNFCCC i Santiago i Chile i december. Parallellt möts i Montreal medlemsstaterna i ICAO, FNs luftfartsorgan, för att dels besluta om klimatkompensationssystemet CORSIA, dels förslag om att ta fram en långsiktig målsättning för organisationens klimatarbete.

I efterhand går det att konstatera att inget av fredagens möten ledde till några konkreta framsteg. Svarta oktober?

I Luxemburg lyckades en handfull regeringar från i Central- och Östeuropa förhindra att EU i Santiago lovar världen att skärpa det klimatmål (NDC = Nationally Determined Contribution) som unionen lämnade inför klimatkonferensen i Paris 2015. Det löftet är att mellan 1990 och 2030 minska utsläppen med 40 procent.

En stor majoritet av länderna ville anta Kommissionens förslag om klimatneutralitet senast 2050 som nytt åtagande, och samtidigt höja utsläppsmålet för 2030 till 50 eller 55 procent. Men när ministerrådet ska besluta om den här typen av ställningstaganden bestämmer inte majoriteten, det är koncensus som gäller. De progressiva staternas förslag att inför FN-mötet lova att ”enhance” (=förstärka) unionens åtaganden stoppades. Istället lovar EU nu endast att ”update” (=uppdatera) löftet från 2015. I gengäld säkrade man dock en direkt referens till den rapport om vad som krävs för att maximera den globala temperaturstegringen till 1,5 grader som IPCC, FNs klimatpanel, publicerade för ett år sedan.

Frågorna kommer återigen att tas upp när unionen stats- och regeringschefer möts 12-13 december. Eftersom även FN-mötet i Santiago avslutas på Luciadagen har dock EUs möjligheter att driva på i Chile spelats bort. Att EU nu tvekar kommer rimligen att försvaga unionens möjligheter att agera i Chile, vilket i sin tur riskerar att ytterligare bromsa det redan avstannande globala klimatarbetet.

——————-

Om utfallet i Luxemburg var svagt var resultaten i Montreal inte mindre oroande. Två huvudpunkter skulle avgöras vid ICAO-kongressen, dels framtiden för klimatkompensationssystemet CORSIA (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation), dels frågan om ett långsiktigt klimatmål för det internationella flyget (internationellt flyg omfattas inte av Parisavtalet, och därför finns det inget långsiktig mål).

Beträffande den sista frågan kom kongressen inte längre än till en uppmaning att sätta upp frågan på dagordningen till nästa kongress 2022.

När det gällde CORSIA var den stora frågan på förhand hur EU-länderna skulle agera för att försvara rätten att behålla flygtrafiken inom EES (EU28 + Island, Lichtenstein och Norge) inom utsläppshandeln. Striden kring detta berör samtidigt möjligheten att beskatta flygbränsle även sedan CORSIA har börjat fungera (EU-länderna har förklarat att de vill delta redan från 2021).

Istället kom dock diskussionen att domineras av en helt annan konflikt, som efter rätt mycket tumult (slutna omröstningar m.m.) slutade med att en handfull länder – med bjässarna Kina, Indien, Ryssland och Brasilien i spetsen – förklarade att de inte vill vara med i CORSIA. Tidigare har bilden varit att dessa länder tänkt sig att gå med i CORSIA först i en senare fas, fr.o.m. 2027. De signaler länderna nu sände ut, innebär snarare att de över huvud taget inte tänker gå med.

Om Kina, Indien, Ryssland och Brasilien nobbar CORSIA-projektet, betyder detta rimligen att även en del andra aktörer, överlägset viktigast naturligtvis USA, i sinom tid hoppar av. Frågan är helt enkelt om CORSIA längre finns när ICAO nästa gång håller kongress.

Kinas sätt att kritisera CORSIA förde klimatdiskussionen tillbaka till Rio 1992 och Kyoto-avtalet. Fundamentet i dessa bägge överenskommelser var CBDR, Common But Differentiated Responsibility (gemensamt men differentierat ansvar), en princip som tydligast återspeglas i Riokonventionens indelning av världens länder i Annex I-länder resp. icke-Annex I-länder. Denna uppdelning kom senare till utryck i Kyotoprotokollet där krav om utsläppsminskningar endast riktades mot Annex I-länder, dvs. USA, Kanada, Japan, Australien, Nya Zealand samt alla europeiska länder (inklusive Ryssland, Vitryssland och Ukraina). I debatten återknöt Kina till uppdelningen genom att hävda att CORSIA enbart gynnar OECD-länder, medan utvecklingsländer med snabbt växande luftfart missgynnas (en anklagelse som faktiskt är rätt svår att förstå eftersom kompensationskraven kommer att vara lika stora på flygbolagen oavsett tillväxt).

Paris-avtalet 2015 innebar att Annex I-tänkadet övergavs. Efter Paris gäller istället att alla länder måste bidra (även om kraven måste ställas olika på olika länder). CORSIA fullföljer denna princip.

Detta ändrade synsätt sade sig Kina nu inte längre acceptera, utan ansåg att olika modeller skulle tillämpas på industri- respektive utvecklingsländer. Och fick stöd från Ryssland, Indien etc.

I konsekvensens namn ansåg Kina dessutom att medlemsstaterna själva ska få avgöra både nivån på kompensationskraven och vilka kompensationsåtgärder som ska tillåtas.

Fredagens magplask ger således skäl att fråga sig om CORSIA-processen har nått sin slutpunkt. Finns CORSIA längre?

Kanske var det osäkerheten kring detta som gjorde att EU och dess medlemsstater avstod från att lyfta konflikten mellan CORSIA och EUs utsläppshandeln. Som jag konstaterade i en tidigare blogg är det knappast ett alternativ att låta flyget mellan EES-länderna omfattas av både CORSIA och utsläppshandeln. Den artikel 18 under punkt 17 som ICAO-kongressen antog måste sägas vara tydlig med att EU därför, om EU-länderna kliver in i CORSIA, måste lyfta ut flyget ur utsläppshandeln (och förmodligen även dessutom ge upp alla tankar på att beskatta flygbränsle för internationell trafik).

Efter omröstningen markerade Finland, EUs nuvarande ordförandeland, i allmänna ordalag att medlemsstater i ICAO har rätt att, så länge alla flygbolag hanteras på samma sätt, upprätta sina egna regelverk, dvs. behålla flyget inom utsläppshandeln:

”One of the principles of the convention is that each contracting state may apply, on a non-discriminatory basis, its law and regulations to all aircrafts operating within its jurisdiction. The principle also applies to environmental measures such as the ones we have in the European Union and its member states.”

Efter ICAOmötet har både transportkommissionären Violeta Bulc och den svenska infrastrukturministern Tomas Eneroth (S) hävdat att EU inte bara kan behålla flyget i utsläppshandeln. Eneroth menar dessutom att CORSIA-reglerna inte hindrar att flygbränsle beskattas. Hur denna syn skulle vara förenlig med kraven i ICAO-beslutet, som förbjuder andra styrmedel än CORSIA, är dock inte helt enkelt att förstå.

En förutsättning för att plocka ut flyget ur utsläppshandeln är dock att både Europaparlamentet och EUs regeringar är överens om åtgärden. Om parterna inte kan enas (parlamentet har hela tiden slagits hårt för utsläppshandeln och hårt kritiserat CORSIA), gäller nuvarande text i utsläppshandelsdirektivet. Den innebär inte bara att flyget stannar kvar inom utsläppshandeln, utan dessutom att systemet fr.o.m. 2024 automatiskt utvidgas till att gälla all flygtrafik till/från flygplatser inom EES, alltså inte bara (som idag) flyg mellan dessa flygplatser. Bäddat för internationella konflikter, med andra ord.

Så ser det enbart mörkt ut?

När det gäller EUs långsiktiga klimatmål och eventuella skärpningar av målet för 2030, finns sannolikt lösningen i den pågående förhandlingen om MFF, Multi-year Financial Framework, EUs sjuåriga budget 2021-2027. Om de rikare medlemsstaterna är beredda att kanalisera ännu större belopp till t.ex. Polen och Tjeckien, rimligen öronmärkta för att underlätta klimatomställningen, kommer det säkert att gå att nå enighet om en skärpning av EUs klimatpolitik, förhoppningsvis redan vid toppmötet i december. Men då gäller det att t.ex. den svenska regeringen väljer rätt taktik och rätt argument.

I fredags försökte Isabella Lövin övertyga polackerna om behovet av en tuffare klimatpolitik med hänvisning till diverse larmrapporter. Inget fel i det, men det är knappast okunskap om klimatsituationen som ligger bakom den polska positionen.

För att den svenska regeringen på hemmaplan ska lyckas med klimatpolitiken krävs en politik för minskade ekonomiska klyftor och social trygghet. Om regeringen inte lyckas övertyga på dessa områden, är den knappast heller förmögen att driva en framgångsrik klimatpolitik. Ungefär samma gäller på europeisk nivå: De ekonomiska klyftorna inom unionen måste minskas och klimatpolitikens bördor fördelas efter bärkraft – annars bromsas klimatpolitiken upp.

Beträffande globala överenskommelser om flyget ser prognosen tyvärr mörkare ut. Att man i Paris 2015 enades om att lägga flyget utanför Parisavtalet och överlåta ansvaret till ICAO, framstår alltmer som ett ödesdigert misstag. ICAO bildades för att främja och underlätta flygtrafik och arbetet domineras av flygintressena.

Polen blockerar tuffare klimatlöften från EU

I morgon, fredag, träffas 27 av EUs 28 miljöministrar (sedan Boris Johnson blev premiärminister deltar inte Storbritannien längre i ministerrådsmöten). Huvudpunkten på agendan är vilka besked unionen ska ge när FNs klimatkonvention UNFCCC möts i Santiago i Chile i december. (Fredagens förhandlingar går att följa live via den här länken.)

Det finska ordförandeskapet har tagit fram ett utkast till ställningstagande, men för punkt 11 finns inget förslag, bara ett antal alternativ, placerade mellan ”hakparenteser”.

11. [HIGHLIGHTS that the EU will [update] [or communicate] [review] [and enhance] its nationally determined contribution (NDC) in 2020, as agreed in Paris, in a manner that represents a progression of ambition beyond the current one and that reflects the EU’s highest possible ambition, taking into account the collective further efforts needed and actions undertaken by all Parties in line with the long term goals of the Paris Agreement [and IPCC 1.5 ⁰C report], and to increase clarity, transparency and understanding of its NDC.]

Morgondagen debatt kommer att handla om vilka av ”hakparenteserna” som ska finnas kvar och vilka som ska strykas.

På ena sidan i dragkampen finns i första hand Polen, sannolikt uppbackat av de övriga tre länder (Estland, Tjeckien och Ungern) som i juni inte ville att EU inför det nyss avlöpta FN-mötet i New York om klimatet skulle utlova en klimatneutral union 2050.

På andra sidan finns alla övriga medlemsstater, Kommissionen och Europaparlamentet, som vill att EU i Santiago åtminstone utlovar större utsläppsminskningar än de som fanns med det åtagande (Nationally Determined Contribution, NDC) unionen lämnade in inför klimatkonferensen i Paris 2015.

Den polska regeringen fattar nog att en skärpning av EUs klimatpolitik under 2019 är oundviklig. Genom EU-lagstiftning håller Polen redan på att tvingas ta itu med sina utsläpp, den utvecklingen går inte att stoppa. Det dragkampen handlar om är att polackerna vill ha ännu mera betalt av de övriga för att gå med på en tuffare politik.

Att den polska regeringen trots detta inte har backat, kan antagligen främst förklaras av att det hålls parlamentsval i Polen nästa söndag, den 15 oktober, och att böja sig för EU är inget regeringspartiet Lag och Rättvisa tror sig vinna röster på. Därför kommer man i morgon att visa upp en tuff attityd.

I längden lär polackerna inte kunna stå emot trycket från resten av unionen, särskilt inte som den nya kommission som tillträder om en knapp månad har utlovat betydande skärpningar av EUs klimatpolitik. Senast 100 dagar efter att den tillträtt, dvs. i början av februari 2020, ska ett förslag en ”Euroean Green Deal” lanseras. Planen ska inte bara innehålla skärpta utsläppsmål utan också stora satsningar bl.a. via en ”Just Transition Fund” vars pengar främst ska gå till de regioner vars näringsliv riskerar att drabbas negativt av klimatomställningen, det gäller inte minst de polska kolgruveområdena.

Den svenska regeringen och Magdalena Andersson har lovat att vara ”snålast i EU”, och motsätter sig ytterligare ”mutor” till Polen. Frågan är om det är en hållning som främjar klimatarbetet.

Vilka summor eller vilken typ av kapitalöverföringar man diskuterar känner jag inte till, men för att Sverige ska kunna fungera konstruktivt i diskussionen är det nödvändigt att påminna sig hur radikalt olika läget är för klimatpolitiken i Sverige respektive Polen.

2013-2017 fick de svenska industri- och energianläggningar som omfattas av EUs utsläppshandel dubbelt så många utsläppsrätter som de behövde för att täcka sina utsläpp. Överskottet kunde de sälja. Svenska företag har håvat in miljarder på utsläppshandelssystemet.

För Polen gäller det omvända. Gratistilldelningen 2013-2017 motsvarar endast drygt halva behovet av utsläppsrätter. För att kunna fortsätta driften har polska industri- och energiföretag därför tvingats köpa halva sitt behov av utsläppsrätter. Detta har kostat Polen och polskt näringsliv miljarder – varav en hel del strömmat över till Sverige.

Man kan förstå om den svenska regeringen tycker att polackerna har fått tillräckligt många fördelar, men mycket står på spel, och det vore mycket olyckligt om EU skulle komma även till Santiago utan några nya besked om skärpningar av klimatpolitiken.

Tyvärr talar inte mycket för att det blir någon öppning under morgondagens möte – valtaktiska hänsyn gör nog att den polske miljöministern kommer att sätta sig på tvären i stort sett oavsett hur mycket resten av unionen erbjuder.

Och antagligen är stämningsläget sådant att få av de övriga ministrarna har någon lust att ge sin motsträvige polske kollega nöjet att resa hem till Warzsawa med många miljarder i ytterligare EU-stöd, och därmed göra en redan kassaskåpssäker valseger för regeringspartiet nästa söndag ännu större.

Tillägg: 11:15 torsdag meddelade statsminister Jüri Ratas att Estland nu ändrat sig och stödjer förslaget om att EUs övergripande klimatmål bör vara klimatneutralitet 2050. Elaka rykten säger att detta inspel kan ses som ett försök av Ratas att rädda ansiktet påden estniska kandidaten till posten som energikommissionär, Ratas partivän Kadri Simsons, efter hennes skakiga insats vid utfrågningen i Europaparlamentets bägge utskott för miljö (ENVI) respektive industri, forskning och energi (ITRE). Tweeten dök upp drygt två timmar in i utfrågningen.

Ödesvecka för flyget i utsläppshandeln

Idag startar FNs särskilda miljötoppmöte i New York. Medierna fylls av rapporter om alla som ska tala. Av svenska media förstår man att huvudnumren är Greta Thunberg och Stefan Löfven.

När Antonio Guterres, FNs generalsekreterare, bjöd in till mötet var hans förhoppning att världens länder skulle utnyttja tillfället till att offentliggöra nya, mera ambitiösa åtaganden enligt Paris-avtalet. Efter att EU-kommissionen misslyckats med att få alla medlemsstater att inför FN-mötet ställa sig bakom ett klimatneutralt EU 2050, är dock prognosen att på sin höjd några små ö-stater i Stilla havet kommer att leverera ökade åtaganden.

Manifestationen som mötet innebär är inte oviktig, men några konkreta resultat blir det inte.

Parallellt, ett par timmar norrut från New York, i Montreal i Kanada, samlas i morgon representanter för nästan exakt samma länder som i New York för den 40e kongressen med FNs luftfartsorgan ICAO, International Civil Aviation Organisation.

Det mötet handlar inte om stolta deklarationer utan tvärtom om mycket konkret politik.

Och en långt ifrån osannolik konsekvens är att EU om några år måste undanta flyget från utsläppshandel. Därmed skulle det enda internationella styrmedel som finns och som syftar till att minska flygets utsläpp avskaffas.

En huvudpunkt på agendan är att ytterligare precisera reglerna för klimatkompensationssystemet CORSIA, Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation, som ICAO tog beslut om vid förra kongressen, 2016. Om detta har jag skrivit här och här. Innebörden i det förslag organisationens styrande råd, ICAO Council, lagt på kongressdeltagarnas bord, är att länder som vill delta i CORSIA förbjuds att parallellt använda andra ekonomiska styrmedel för klimatsyften, t.ex. utsläppshandel, men sannolikt även bränsleskatter.

Europaparlamentet har högljutt protesterat mot en sådan förändring och krävt att EU-länderna inte ska acceptera en sådan lösning, men när EUs transportministrar i fredags möttes för att diskutera flyget och klimatet, blev det uppenbart att minst fem av medlemsstaterna (däribland Irland, hemmaland för flygjätten Ryanair (som förbrukar fler utsläppsrätter per år än de flesta kolkraftverk), Spanien och Rumänien, samt ö-nationerna Malta och Cypern) gärna ser att flyget plockas ut ur utsläppshandeln när CORSIA börjar fungera 2021. Ytterligare 7-8 ministrar lät inte främmande för tanken. Bara 12-13 av medlemsstaterna (däribland Sverige) ansåg att EU-länderna enigt skulle försvara utsläppshandeln (”at all costs”, som en av försvararna, Frankrike, uttryckte det).

Om flyget plockas ur utsläppshandeln skulle trycket på flygtrafiken inom EES att minska sina utsläpp i stort sett helt försvinna. Inom CORSIA behöver utsläpp upp till nivån 2019/2020 inte alls kompenseras. Därutöver kan utsläppen öka hur mycket som helst, men ökningen måste kompenseras genom att flyget finansierar klimatrelaterade åtgärder någon annanstans.

För flyget inom EES skulle en sådan förändring betyda flera miljarder euro i sänkta kostnader per år.

Kruxet är att EU inte är medlem i ICAO, och att varje EU-medlem därmed i princip kan agera efter eget huvud i ICAO-sammanhang. Det gör det svårare än normalt att driva igenom en gemensam EU-hållning, vilket i detta fall utan tvekan stärker dem som vill avveckla flygets deltagande i utsläppshandeln.

Ironin är att CORSIA samtidigt på många sätt är ett resultat av enveten påverkan från EU där den avgörande påtryckningen var att EU 2008 beslöt att från och med 2012 inkludera flyget i sin utsläppshandel. Först efter det beslutet blev det fart på ICAO. (I sammanhanget har det spelat en viss roll att EU inom ICAO har samordnat sitt agerande med ytterligare drygt tio icke-medlemmar, bl.a. Ukraina, Turkiet och Georgien inom organisationen ECAC.)

Egentligen skulle allt flyg till och från flygplatser inom EES (EU28 + Island, Lichtenstein och Norge) ha omfattats av utsläppshandeln (motsvarar idag 250-300 miljoner ton koldioxid per år). I ett förhandlingsspel där ICAO först 2012 och senare vid sin 38e kongress 2013 gick med på EUs krav att införa ett globalt,  marknadsbaserat system för att begränsa det internationella flygets koldioxidutsläpp, svarade unionen med att temporärt begränsa omfattningen till att enbart gälla flyget mellan flygplatser inom EES (motsvarar idag 60-70 miljoner ton koldioxid per år).

Tanken med CORSIA är alltså inte att minska flygets utsläpp utan endast att kompensera för utsläppsökningar utöver nivån 2019/2020. Utsläpp upp till denna nivå omfattas inte. Kompensationen är frivillig 2021-2026, därefter är tanken att i princip alla flygningar mellan två länder ska omfattas (när beslutet togs 2016 reserverade sig dock bl.a. Indien, Ryssland och Brasilien, vilket gör deras deltagande osäker). Endast s.k. internationellt flyg, dvs. flygningar mellan två stater, omfattas – det motsvarar drygt 60 procent av den totala flygtrafiken i världen. Systemet ska fungera fram t.o.m. 2035. Några beslut om vad som sker därefter finns inte.

Kompensationen ska ske genom att flygbolagen finansierar klimatrelaterade åtgärder inom andra områden – oftast tänker man sig åtgärder i utvecklingsländer. För att avgöra vilka åtgärder och kompensationssystem som ska godkännas har en särskild expertgrupp tillsatts. Erfarenheterna från kompensationssystem är dock generellt inte särskilt uppmuntrande, och därför ifrågasätter många om tanken på kompensation överhuvudtaget kan fungera för att neutralisera flygutsläppens klimateffekter.

Priserna på kompensationsåtgärderna väntas dessutom bli mycket lägre än t.ex. marknadspriset på europeiska utsläppsrätter, vilket betyder att CORSIA i praktiken sannolikt kommer att ha utomordentligt liten påverkan på hur flygutsläppen utvecklas (däremot kan en viss klimatnytta uppnås via kompensationsåtgärderna). Marknadsförutsättningarna för förnybart flygbränsle lär knappast påverkas alls.

Det EU siktade på när man satsade så hårt på att få till stånd ett globalt avtal om flygets utsläpp, har därmed vänts till ett redskap för att stoppa unionens egen strävan efter lägre utsläpp.

Men förslaget till avtal för CORSIA går således ännu längre genom att dessutom sannolikt förbjuda medlemsstaterna att beskatta flygbränsle vid internationell flygtrafik, dvs. precis det Sverige tillsammans med bl.a. Nederländerna förbereder att komma överens om. Idag existerar inga bränsleskatter för internationellt flyg. Detta beror dock inte på ICAO-regler, utan i första hand på att bränsleskatter oftast förbjuds i de tusentals bilaterala flygserviceavtal som finns mellan världens länder, t.ex. i det stora ”Open skies”- avtalet mellan USA och EU.

Hur EU och dess medlemsstater kommer att agera under veckan är alltjämt höljt i dunkel. I ett ursprungsförslag gick Kommissionen på en överraskande tuff linje, som innebar att medlemsstaterna i Montreal i debatten skulle förklara att de inte kunde acceptera att CORSIA stoppar flygets deltagande i EUs utsläppshandel, med sikte på att lämna in en reservation mot denna del av beslutet. Genom en reservation skulle EU-länderna friskriva sig från CORSIAs ”exklusivitet”, vilket dock möjligen skulle hota hela CORSIAs existens.

Enligt nya, modifierade riktlinjer (allt material är hemligt men det läcker till media) ska linjen istället vara att överlämna till EU-ländernas och Kommissionens deltagare att på plats, under Montreal-mötet, avgöra agerandet. Ett oroande faktum i det sammanhanget är att EU i luftfartssammanhang inte representeras av klimat- utan av transportdirektoratet, som har en tradition att (precis som ICAO) företräda transportbranschens intressen snarare än unionens samlade ståndpunkt.

Det finns således anledning att vara precis hur orolig som helst över det som kommer att hända i Montreal under veckan.

Ironisk fråga: Kan man hoppas att nyhetsmedia får plats att rapportera om hur det blir med flygets utsläpp mellan högtidstalen i New York?

Taxes, taxes, taxes – all the rest is bullshit

(den nederländske historikern Rutger Bregman vid Världsekonomisk forum i Davos i januari 2019)

I morgon och på lördag, 13-14 september, träffas EUs finansministrar i Helsingfors för ett så kallat informellt möte då man bl.a. ska diskutera behovet av en reformering av EUs energiskattedirektiv. Diskussionen baseras på ett dokument som det finländska ordförandeskapet tagit fram.

För snart 30 år sedan föreslog EU-kommissionen att en enhetlig koldioxidskatt skulle införas inom unionen. Med ett enhetligt pris på utsläppen skulle man säkra att utsläppsbegränsningarna genomfördes där det var billigast, vilket skullle minimera de samlade omställningskostnaderna. Med lägre kostnader skulle klimatarbetet kunna drivas i högre tempo.

Försöket misslyckades. Få regeringar visade sig villiga att flytta beslut om nationella skattesatser från medlemsstats- till unionsnivån, med de begränsningar av den nationella handlingsfriheten detta skulle ha inneburit. När tanken på en enhetlig koldioxidskatt därmed hade blockerats, blev huvudspåret istället utsläppshandel.

Parallellt med att utsläppshandelsdirektivet 2003 antogs i sin första version, enades de dåvarande 15 medlemsstaterna om det energiskattedirektiv som fortfarande gäller. I direktivet anges miniminivåer för beskattningen av elektricitet och bränslen plus tillåtna och tvingande undantag från energibeskattning. (Bränslen som används för elproduktion får inte beskattas. Liknande förbud gäller för drivmedel inom internationellt flyg och sjöfart.)

Sedan 2003 har energiskattedirektivet inte ändrats. I takt med inflationen har minimiskattenivåerna därmed förlorat mycket av sin relevans. Behovet av att kunna använda energibeskattningen som ett styrmedel inom klimatpolitiken har samtidigt växt dramatiskt.

Kommissionen har därför flera gånger presenterat förslag till förändringar (bl.a. i syfte att generellt tillåta olika skattenivåer på förnybar och fossil energi), men försöken har alla misslyckats. Ytterst förklaras detta av att beslut inom EU i skattefrågor endast kan fattas av ministerrådet (= regeringarna), och att sådana beslut kräver koncensus, dvs. ett enda land kan blockera varje beslut.

I takt med att EUs klimatpolitik blivit alltmera ambitiös har dock kraven om en översyn av skattepolitiken blivit allt starkare. Idag ligger därför ett antal stekheta skattefrågor på bordet som beslutsfattarna får allt svårare att skjuta ifrån sig. Flera, men inte alla, har med energiskattedirektivet att göra:

Dieselturismen (”tank tourism”). Drivmedel kan köpas i ett land och förbrukas i ett annat. De låga miniminivåerna gör det möjligt för små, geografiskt välplacerade medlemsstater (=Luxemburg) att fungera som energiskatteparadis på drivmedelsområdet. När omgivande länder (bl.a. för att begränsa koldioxidutsläppen) har höjt sina drivmedelsskatter, har Luxemburg istället låst fast sina bensin- och dieselskatter nära de lägsta tillåtna miniminivåerna, vilket i sin tur lett till betydligt lägre pumppriser än i grannländerna. Prisskillnaden har orsakat en storskalig ”dieselturism”, som innebär att åkerier med internationell trafik systematiskt väljer att tanka sina bilar i Luxemburg. En lysande affär för lilleputtlandet: Dieselskatteintäkterna är 6-7 gånger högre per capita än i t.ex. Tyskland och Frankrike! Dieselturismen gör det svårare för omgivande länder att utnyttja dieselskatten som styrmedel och försvårar därmed EUs övergripande klimatpolitik.

Flyget och sjöfarten. Energiskattedirektivet tillåter inte medlemsstaterna att beskatta flyg- eller fartygsbränslen som används vid internationell trafik (=flygningar och fartygsrörelser mellan två stater).

Beträffande flyget är förbudet en gammal kvarleva från flygindustrins barndom. Skälet till att EU-länderna hittills inte lyckats komma runt förbudet är att det finns inskrivet i ett antal av de viktigaste s.k. flygserviceavtal EU-länderna var för sig eller gemensamt via EU under en lång tid slutit med resten av världen, t.ex. USA. Avtalen är en förutsättning för flygtrafiken mellan länderna.

Något förbud mot att beskatta bränsle som används för inrikesflyg finns inte. Två eller flera medlemsländer kan dessutom besluta om att ha ett gemensamt system för att beskatta det bränsle som används vid flygningar inom och mellan de berörda staterna. En handfull länder, bl.a. Sverige och Nederländerna, undersöker för närvarande förutsättningarna för en sådan lösning.

Beträffande sjöfarten är förbudet att beskatta bränsle för internationell trafik på liknande sätt en kvarleva med syfte att förhindra att bränsleskatter stör handeln. Ett viktigt tillkommande problem är att stora handelsfartyg har så stora tankar att de i nästan alla lägen kan välja att ”shoppa” sitt bränsle i den hamn på jorden där priset är lägst. Skatt på bunkerolja är därmed mycket osäker både som skattebas och som klimatpolitiskt styrmedel.

Carbon border tax. Efter reformeringen av utsläppshandelssystemet har priset på utsläppsrätter stigit från 5-10 till 25-30 euro per ton, vilket ökat risken för ”carbon leakage”, dvs. att industriproduktion (eller i varje fall investeringar i ny industriproduktion) – och därmed de utsläpp produktionen orsakar – flyttar utanför unionen. I de fall detta sker, mister unionen arbetstillfällen och inkomster utan att de globala utsläppen faller. Riskerna kommer rimligen att öka om de planer på att skärpa EUs klimatpolitik som diskuteras blir verklighet.

Medlemsstater med protektionistisk tradition, i första hand Frankrike, har länge argumenterat för att EU, för att undvika konflikten mellan klimatambitioner och sysselsättning/ekonomi, ska ta ut någon form av utsläppsbaserad importavgift på t.ex. stål och cement. Under reformeringen av utsläppshandeln ville Europaparlamentets miljöutskott att EU skulle tvinga den som importerar cement att lämna in utsläppsrätter motsvarande det s.k. riktmärke som styr nuvarande gratistilldelning av utsläppsrätter till cementfabrikerna inom EU (i gengäld skulle gratistilldelningen till dessa fabriker slopas).

Mera frihandelsvänliga regeringar och politiker har hittills stoppat alla förslag om ”carbon border tax”, men nu är frågan åter högaktuell. I de uppdragsbeskrivningar den nyvalda kommissionsordföranden Ursula von der Leyen lämnat till sina föreslagna respektive kommissionärer, nämns frågan om en ”Carbon border tax” i fyra! Huvudansvaret placeras hos handelskommissionären Phil Hogan: ”You should lead on the proposal of a Carbon Border Tax, working closely with the Executive Vice-President for the European Green Deal. This is a key tool to avoid carbon leakage and ensure that EU companies can compete on a level playing field. The Carbon Border Tax should be fully compliant with WTO rules.”

Till sist kommer frågan om att behålla eller slopa kravet om koncensusbeslut att dyka upp. Starka krafter vill att beslut om skatter ska kunna tas på ungefär samma sätt som för annan lagstiftning, dvs. genom någon form av kvalificerade majoritetsbeslut. Kommissionen presenterade i januari 2019 ett dokument som starkt argumenterar för en sådan förändring. Det finns många rationella argument för att ändra beslutsreglerna. Samtidigt skulle detta förändra relationen mellan medlemsstaterna och unionen på ett fundamentalt sätt. Det förutsätter ändringar av EU-fördraget. Sverige kommer inte att tillhöra de länder som driver på för en sådan nyordning.

Tillägg: Precis när jag hade lagt ut bloggen ovan kom Kommissionen ut med en mycket gedigen genomgång av energiskattedirektivets alla problem och brister, och med en övertygande argumentation om varför denna lagstiftning är i akut behov av uppdatering (”…the Directive is badly out of touch with the recent policy developments and priorities, particularly in the climate and environmental domains”). Analysen förtjänar att läsas inte bara av nördar…

Vad väljer EU för flyget: Utsläppshandel eller CORSIA?

Om tre veckor samlas i Montreal i Kanada det högsta beslutande organet inom FNs luftfartsorgan ICAO – the Assembly. Hur EU-kommissionen och EU-länderna agerar vid mötet kommer att ha enorm betydelse för möjligheterna att begränsa klimatpåverkan från flygtrafiken inom, till och från EU-länderna.

En av mötets huvudfrågor är framtiden för CORSIA (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation), det globala klimatkompensationssystem församlingen ställde sig bakom vid sitt senaste möte 2016, och som är tänkt att börja fungera från 2021. (Jag har tidigare skrivit om CORSIA här.)

Vid mötet kommer EU och dess medlemsländer att ställas inför ett mycket svårt dilemma:

• – Antingen väljer EU-länderna att fullt ut ställa sig bakom CORSIA, men det betyder i så fall sannolikt att EU inom några år måste plocka ut flyget ur EUs utsläppshandelssystem, idag det enda riktigt effektiva styrmedlet för att minska flygets klimatpåverkan som finns.
• – Den andra möjligheten är att EU markerar att man tänker behålla flyget i utsläppshandeln, men då måste medlemsstaterna antagligen ställa sig vid sidan av CORSIA, och i så fall är risken stor att hela överenskommelsen, det enda globala klimatavtal av betydelse som finns på flygområdet, kollapsar.

Utsläppshandeln omfattar egentligen allt flyg till/från flygplatser inom EES (EU28 + Island, Lichtenstein och Norge, från 2020 i praktiken även Schweiz). Totalt handlar det om en dryg tredjedel av de totala globala utsläppen från flyget. Som en eftergift till resten av världen och för att underlätta internationella förhandlingar om flygets klimatpåverkan har systemet dock hittills begränsats till att omfatta endast flygningar inom EES (vilket endast motsvarar ca 20 procent av ”full scope”). Denna begränsning gäller t.o.m. 2023.

Inför ICAO-mötet var i onsdags, den 4 september, Henrik Hololei, estländare och högste tjänsteman hos transportkommissionären Violeta Bulc, inbjuden till Europaparlamentets miljöutskott (video) för att redovisa hur Kommissionen vill att EU-länderna ska agera vid ICAO-mötet (framträdandet startar ca 09:13 på videon). Bakgrunden var ett brev den 23 juli, fyllt av oro kring utvecklingen, från miljöutskottets ordförande, Pascal Confin, till kommissionären.

Hololeis framträdande var tyvärr ingen uppbygglig tillställning. Ledamöterna krävde att Kommissionen skulle slåss för att EU ska kunna behålla flyget i utsläppshandeln, men Hololei gav mycket svävande och undvikande svar.

Det dilemma EU och EU-länderna ställts inför beror på att de sätt ICAO respektive EU är organiserade på går på tvärs med varandra. (I bakgrunden finns också grundläggande, politiska skillnader i synen på flyget där ICAO under hela sin historia har verkat för att främja flygindustrin, medan EU numera måste sägas ta klimatet på ett helt annat allvar.)

Inom EUs utsläppshandel existerar inga nationsgränser, utan handeln fungerar som om EES vore en egen stat precis som till exempel USA, med dess 52 delstater. All flygtrafik, både inrikestrafik och trafik mellan EES-länderna omfattas av samma system. Med utsläppshandelssystemet har EES-länderna överlämnat lagstiftningsmakten till EU på ungefär samma sätt som i en federal stat.

Så ser det dock inte ut utifrån ICAOs perspektiv. I ICAO har EU formellt ingen position utan det är unionens medlemsstater som är medlemmar. Och inom ICAO är gränserna mellan medlemsstaterna i högsta grad en realitet.

Konsekvensen är att flygtrafik mellan EUs medlemsstater inom ICAO betraktas som internationell flygtrafik, vilket betyder att den omfattas av ICAOs regler, till exempel CORSIA. Att utsläppen från EES-ländernas flygtrafik regleras på en ytterligare lagstiftningsnivå, nämligen EU/EES, förmår inte ICAOs regelverk hantera.

Om CORSIA införs parallellt med utsläppshandeln så kommer flygtrafiken mellan EES-länderna därför att regleras via både utsläppshandeln och CORSIA.

Men det tillåter inte reglerna i CORSIA (och det vore antagligen av många skäl olyckligt). För att fortfarande fullt ut vara med i CORSIA-samarbetet måste därför EUs medlemsländer vid mötet i Montreal ställa sig bakom följande formulering:

“Determines that the CORSIA or any other scheme decided by the Assembly is to be the only global market-based measure applying to CO₂ emissions from international aviation so as to avoid a possible patchwork of duplicative State or regional MBMs, thus ensuring that international aviation CO₂ emissions should be accounted for only once.” (MBM=Market-Based Measure)

Om EU-länderna inte vid mötet i Montreal reserverar sig mot denna formulering har de förmodligen gjort det omöjligt att behålla flyget inom utsläppshandeln.

Det här har gjort politikerna i Europaparlamentets miljöutskott ursinniga. Flera av dem har stridit oerhört hårt och under flera mandatperioder för att få till stånd en effektiv reglering. Samtidigt har de ett hårt tryck från sina väljare att se till att utsläppen sjunker.

Syftet med deras arbete har inte enbart varit att ställa krav på det europeiska flyget. Minst lika betydelsefullt har varit att den europeiska lagstiftningen har fungerat som ett bräckjärn som pressat resten av världen att agera. Besluten om den europeiska utsläppshandeln har i själva verket varit helt avgörande för att CORSIA överhuvudtaget skulle komma fram!

Nu bevittnar parlamentarikerna med stigande ilska och vanmakt hur Kommissionen och majoriteten av medlemsländerna inom ICAO är i färd med att montera ned det de med stora ansträngningar under många år åstadkommit. ”Hur ska jag förklara för en stålverksarbetare hemma att vi sätter tuffa krav på minskade utsläpp från hans arbetsplats men inte på flyget?” frågade Peter Liese, tysk kristdemokrat som 2007 lotsade fram beslutet om att inkludera flyget i utsläppshandeln.

Sett över tiden har Europaparlamentet hela tiden drivit på för tuffare krav medan Kommissionen varit inriktad på att anpassa sig efter ICAO-reglerna. När reglerna senast skulle ses över 2017, föreslog Kommissionen att möjligheten att utvidga utsläppshandeln till att även gälla flyg mellan EES och resten av världen definitivt skulle slopas. Det gick dock parlamentet inte med på och i slutändan fick man även med sig medlemsstaternas regeringar på en lagtext, som innebär att om inga nya beslut fattas kommer systemet automatisk att utvidgas till ”full scope” från och med 2024.

Att Kommissionen uppenbarligen inte prioriterar att behålla flyget i utsläppshandeln framgår även av det läckta utkast till arbetsplan (sid 161-162) för den nya Kommissionen som spreds för några veckor sedan.

Den rimliga lösningen på det dilemma CORSIA har skapat är att övriga länder inom ICAO accepterar att EU och EES finns, och att klimatregleringen av flygtrafiken inom dessa länder i praktiken fungerar som om det handlade om inrikestrafik i en enda stat, som därför inte bör omfattas av CORSIA. Tyvärr tycks denna möjlighet inte finns på dagordningen inför Montreal-mötet, och tyvärr tycks Kommissionen måttligt intresserad av att uppnå en sådan lösning.

En zloty är alltid en zloty, en euro alltid en euro

I slutet av juli förklarade en domstol i Poznan i nordvästra Polen att de bägge polska energiföretagen Enea och Energas planer på att bygga ett nytt kolkraftverk strax utanför staden Ostrołęka var olagliga. Beslutet är ett allvarligt bakslag för den polska regeringen, som, inte minst via sitt dominerande ägarskap i Enea, tryckt på för att få till stånd projektet.

Vid full drift skulle anläggningen kunna leverera 1000 MW genom att elda 4,3 miljoner ton stenkol per år, som i sin tur skulle orsaka ett utsläpp på 6 miljoner ton koldioxid (lite mera än vad samtliga lastbilar och bussar i Sverige släpper ut på ett år). Investeringskostnaden är beräknad till 1,4 miljarder euro (drygt 15 miljarder kronor).

Så sent som i april 2019 förklarade den polske energiministern Krzysztof Tchórzewski självsäkert att projektet skulle bli verklighet, att investeringen inte innebar några risker, och att det fanns garantier för investerarna. Trots löften om statliga subventioner visade det sig dock omöjligt att få kalkylerna att gå ihop.

Domstolens utslag berodde inte på de befarande miljöeffekterna, utan motiverades just med bristen på lönsamhet. Domstolsprocessen har drivits av det europeiska juristnätverket Client Earth, som för ändamålet hade köpt egna aktier i Enea. Bakom stämningen fanns dock ytterligare ett antal större delägare, främst i bolaget Energa, som befarade att den satsning bolagsstyrelsen (och regeringen) ville driva fram var så uppenbart olönsam att den skulle skada aktieägarnas intresse.

Stoppet för Ostrołęka C är en av numera ganska många indikationer på att den EU-gemensamma klimatpolitiken börjat bita och nu successivt tvingar Polen att anpassa den nationella energi- och klimatpolitiken till EU-politiken.

En viktig poäng att notera är att syftet med Ostrołęka C inte är att expandera den polska kolkraften, utan enbart att ersätta äldre kraftverk som inom kort måste stängas, bland annat den existerande systeranläggningen Ostrołęka B, byggd 1972. Att den nya anläggningen stoppas betyder att den oundvikliga krympningen och utfasningen av den polska kolkraftssektorn nu har inletts.

Den drivande kraften bakom denna utveckling finns dock i väldigt liten utsträckning i Polen eller i en nationell opinion. Polens regering försöker tvärtom på alla sätt bromsa EUs klimatpolitik.

Det som i första hand driver processen är istället den EU-gemensamma energi- och klimatpolitiken.

Femdubblingen av priserna på utsläppsrätter under de senaste 1,5 åren är en utveckling som drivits av EUs lagstiftare. Prisökningen har inte bara radikalt försämrat kolkraftverkens lönsamhet utan har också drivit upp elpriserna, vilket gjort både energieffektiviseringar och alternativ till kolkraften mera lönsamma.

Ovanpå detta kommer lagstadgade krav inom EU om att medlemsländerna både måste öka den förnybara energins andel av energiförsörjningen och hålla nere energianvändningen, samt dessutom stora prisfall på vind- och solenergi. Klämd mellan alla dessa faktorer har det blivit omöjligt att räkna hem satsningar som Ostrołęka C.

Det finns dock ytterligare illustrationer till hur EU-politiken nu driver den polska utvecklingen i en annan riktning än landets regering förmodligen vill.

Enligt utsläppshandelsdirektivet är all elproduktion sedan 2013 egentligen undantagen från gratistilldelning av utsläppsrätter. I direktivets artikel 10c finns dock ett kryphål som tillåter 10 medlemsstater, däribland Polen, att till kolkraftverk i det egna landet gratis dela ut en del av den tilldelning av utsläppsrätter länderna egentligen är skyldiga att sälja på öppna auktioner.

Gratistilldelningen är villkorad till att kraftverken moderniseras och minskar sina utsläpp (det verkliga huvudsyftet är nog snarare att motverka elprishöjningar på grund av utsläppshandeln).

Alla 10 länder har inte utnyttjat möjligheten, men den polska regeringen har 2013-2018 utan ersättning delat ut sammanlagt nästan en kvarts miljard utsläppsrätter till landets kolkraftverk. I vilken mån pengarna verkligen satsats på moderniseringsåtgärder är omdiskuterat, men tack vare gratistilldelningen har polska kolkraftverk inte tvingats köpa lika mycket utsläppsrätter som motsvarande anläggningar i till exempel Tyskland, vilket förbättrat deras lönsamhet, och kanske även hållit nere de polska elpriserna.

Artikel 10c lever kvar även efter den reform av utsläppshandelsdirektivet som lades fast i början av 2018. Även 2021-2030 kan de tio länderna välja att gratis dela ut upp till 40 (i vissa fall upp till 60) procent av sin tilldelade pott för auktionering till kraftverk i det egna landet (förutsatt att anläggningarna vidtar åtgärder som ökar effektiviteten och minskar utsläppen). Gratistilldelningen får dock motsvara högst 70 procent av kostnaderna för åtgärden.

Parallellt beslöts dock även att inrätta en så kallad Moderniseringsfond som nu påverkar användningen av artikel 10c. Fonden ska finansieras genom auktionering av två procent av den totala nyutgivningen av utsläppsrätter 2021-2030, vilket vid ett marknadspris på 25-30 euro per utsläppsrätt skulle förse fonden med uppemot 100 miljarder kronor.

I ett avseende är reglerna för moderniseringsfonden mycket strängare än för gratistilldelningen enligt artikel 10c: Med förbehåll för koleldade kraftvärmeanläggningar (som både producerar el och värme) i Bulgarien och Rumänien, som kan få mindre stöd för moderniseringar, får inga pengar från fonden gå till anläggningar som använder fasta fossilbränslen. (Stöd till t.ex. naturgasanläggningar är däremot inte uteslutet.)

I övrigt är dock villkoren för fonden tvärtom mera generösa. Pengar kan således inte bara gå till direkta klimatåtgärder, typ energieffektivisering eller utbyggnad av förnybar energi, utan kan även satsas på att ”stödja en rättvis övergång i kolberoende regioner i de stödmottagande medlemsstaterna, i syfte att stödja omplacering, omskolning och kompetensutveckling av arbetstagare, utbildning, initiativ för arbetssökande och nyetablerade företag, i dialog med arbetsmarknadens parter.”

Och, kanske viktigast av allt i sammanhanget: Moderniseringsfonden kan ge 100-procentig finansiering till projekt.

Av Moderniseringsfonden pengar ska 43 procent satsas i Polen, 16 procent i Tjeckien, 12 procent i Rumänien, resten i mindre potter till övriga sju länder.

Det viktiga i sammanhanget är emellertid att det i direktivet finns en öppning som innebär att de länder som så önskar, till Moderniseringsfonden kan överföra sådana utsläppsrätter som de enligt artikel 10c annars skulle kunna dela ut gratis till kraftbolagen. Genom en sådan manöver mister de möjligheten att stödja kolkraften, men samtidigt frigörs resurser för att energieffektivisera, bygga ut förnybar energi, men dessutom till att lättare kunna hantera neddragningen inom i första hand kolgruveindustrin.

Efter att den brittiska tankesmedjan Sandbag i en studie visat att det för de berörda länderna skulle vara mycket mera fördelaktigt att flytta över utsläppsrätter från gratistilldelning enligt artikel 10c till Moderniseringsfonden, har nu samtliga tre stora deltagare, inte bara Polen utan även Tjeckien och Rumänien, signalerat att de kanske helt kommer att avstå från gratistilldelningen av utsläppsrätter till sina kraftverk och istället väljer att sälja de aktuella utsläppsrätterna som ett sätt att öka sina resurser inom Moderniseringsfonden. Fullföljs intentionerna innebär det att villkoren för kolkraften i dessa länder ytterligare skärps, samtidigt som mera pengar satsas på att anpassa energisystem m.m. efter klimatmålen.

Bakom omläggningen kan det finnas en mera långsiktig, strategisk idé om behovet av en klimatomställning, men det som till sist har drivit fram omsvängningen är uppenbarligen å ena sidan pressen från EU-lagstiftningen (främst i form av högre pris på utsläppsrätterna), å andra sidan lockelsen från den nya Moderniseringsfonden.

Att en omläggning av den polska energi- och klimatpolitiken redan har startat har säkert underlättat för den politiska oppositionen att inför parlamentsvalen den 15 oktober börja driva klimatpolitiska krav på ett sätt som var otänkbart för ett år sedan.

Inför valet har tre större koalitioner bildats, den största (”Förenade högern”) helt dominerad av regeringspartiet PiS, den nästa största (”Medborgarkoalitionen”) ledd av EU-ordföranden Donald Tusks parti (men även inkluderande det polska miljöpartiet), samt ”Vänstern”, i vilken ingår det postkommunistiska, socialdemokratiska partiet samt två andra vänsterpartier, Wiosna och Razem.

Inom oppositionen säger man sig vilja avveckla den polska kolkraften till 2035 eller 2040, medan PiS förklarat att man vill fortsätta utnyttja kolet så länge det går. Lyckas oppositionen störta PiS (just nu talar inte särskilt mycket för att det ska lyckas) bör vi därför kunna räkna med ett rejält skifte i den polska klimatpolitiken, men även om PiS lyckas behålla makten så tvingar EU-lagar och villkoren för olika EU-stöd Polen att i grunden förändra sitt energisystem.

Kommissionen knäpper Sverige på näsan för klimatpolitiken

Den översyn av EUs lagstiftning som genomförts de senaste åren har mest handlat om att strama upp och skärpa befintlig lagstiftning. De två helt nya inslag som är viktigast är ”LULUCF”-förordningen och Styrningsförordningen.

”LULUCF”-förordningen (Land-Use, Land Use Change and Forestry) innebär att medlemsstaterna måste säkra dels att det lagras in mera kol i landskapet (i växtlighet och i marken) än vad som plockas ut eller frigörs på grund av jord- och skogsbruk, dikningsföretag m.m., dels att nettoinlagringen av kol i skogslandskapet inte minskar.

I styrningsförordningen är den stora nyheten att medlemsstaterna måste redovisa 10-åriga ”nationella, integrerade energi- och klimatplaner” (NECP). Den första generationen NECP ska gälla perioden 2021-2030 och ska fastställas av länderna senast årsskiftet 2019/2020. I planerna ska länderna visa på vilket sätt de tänker bidra till att EUs samlade mål inom energi- och klimatpolitiken tillgodoses.

Bägge regelverken innehåller ett mått av tolkningsutrymme som är tänkt att redas ut i dialog med Kommissionen, på basis av de underlag länderna är skyldiga att lämna in. Underlagen ska granskas av Kommissionen, ibland med hjälp av expertgrupper. Först därefter kan länderna fastställa dem.

När det gäller LULUCF-förordningen är det centrala, och känsliga, dokumentet, bokföringsplanen för skogsmarken där det ska ingå ett förslag till s.k. skoglig referensnivå, FRL (Forest Reference Level). FRL ska ange den minsta årliga nettoinlagring av koldioxid landet måste upprätthålla (i första hand perioden 2021-2025). Hur nivån ska fastställas finns reglerat i förordningen.

Det som gör FRL till en så het fråga är att nettoinlagringen av koldioxid i skogsmarken i allt väsentligt beror på hur mycket virke som avverkas. FRL sätter därmed en yttersta gräns för hur mycket virke som kan tas ut ur skogen. I debatten har FRL därför (med viss rätt) kallats ”avverkningstak”.

De nationella energi- och klimatplanerna ska berätta om politiken över hela fältet, men i det ingår hur länderna tänker sig att säkra att kraven i LULUCF-förordningen uppfylls. Det viktigaste med NECP-arna är dock att säkra att medlemsstaterna tillsammans driver en politik som leder till att energianvändningen minskar i linje med EU-lagstiftningen (ett mål som brukar beskrivas som att energieffektiviteten 2005-2030 ska öka med 32 procent) plus att andelen förnybar energi till 2030 ökar till 32,5 procent. Tidigare gällde nationella krav på dessa bägge områden, men med de nya lagarna ska länderna kollektivt uppnå målen. Det viktigaste redskapet för att säkra att detta lyckas, är just de nationella energi- och klimatplanerna, tillsammans med den granskning av dessa planer som Kommissionen genomför.

Beträffande redovisningen enligt LULUCF-förordningen låg regeringens förslag till skoglig referensnivå, FRL, på strax under -40 miljoner ton CO₂ per år (nettoinlagring anges med minustecken), men i en märklig manöver togs beslutet över av riksdagens miljö- och jordbruksutskott där en majoritet (M, SD, C, KD & L) drev igenom en nivå på drygt -30 miljoner ton.

Alla ländernas förslag till bokföringsplaner har nu granskats av Kommissionens expertgrupp, vars utlåtande Kommissionen gjort till sitt eget. Alla länder får mer eller mindre allvarlig kritik med krav om justeringar av planerna innan de fastställs.

Att rangordna den kritik länderna får är inte enkelt, men man kan konstatera att medan kraven om revideringar nästan genomgående är kopplade till det förmildrande förbehållet ”if applicable” (ung. ”om tillämpligt”) använder Kommissionen för två av länderna den betydligt kraftfullare och tvingande formuleringen ”accordingly” (ung. ”i enlighet med”).

Ett av de länder som på detta sätt får en rätt tuff knäpp på näsan är Lettland. I utvärderingen av den lettiska bokföringsplanen använder Kommissionen ordvalet ”accordingly” en gång.

I fallet Sverige används formuleringen två gånger! De går inte att komma ifrån – inget land får så tuffa krav om att justera sin rapportering som Sverige:

”1) Provide transparent documentation of forest management practices in the reference period. Ensure that the approach used in the determination of the FRL reflects the continuation of sustainable forest management practices as documented in the reference period, excluding policy assumptions on harvest rates from the FRL calculation. Provide transparent information on harvest-to-growth ratio from the reference period. In light of 100% harvest rate of net biomass increment applied in the FRL on productive forest land managed for wood supply regardless of age-class distribution, explain how this is applied to modelling of the FRL and revise the FRL accordingly.

2) Ensure that harvest volumes projected in the FRL are in line with Art 8(5), reflecting the evolution of dynamic age-related forest characteristics, and revise the FRL accordingly.”

Formuleringarna går inte att tolka på annat sätt än att Kommissionen anser att det svenska sättet att räkna, inklusive förslaget till FRL, strider mot den lagstiftning Europaparlamentet och den svenska regeringen själv (efter att ha förankrat hållningen i riksdagen) tidigare gett klartecken för.

I klarspråk: Sverige försöker bluffa sig undan ansvaret för en klimatpolitik som inte bara handlar om att minska utsläppen utan också om att öka inlagringen av koldioxid i bl.a. skogslandskapet.

Det är inte vackert.

I sitt utlåtande över det svenska förslaget till nationell energi- och klimatplan följer Kommissionen upp snytingen. Som första punkt på saker Sverige måste ändra i sitt förslag till NECP innan den kan fastställas, uppmanar Kommissionen (återigen i väldigt återhållna och snirkliga formuleringar) den svenska regeringen att:

”1. Utveckla sin strategi för att leva upp till åtagandet enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 841/2018 om att utsläpp från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) inte överskrider upptagen, med tillämpning av underliggande bokföringsregler.”

Jag har tidigare i flera texter på bloggen (se t.ex. här, här eller här), men också i en artikel på DNdebatt, beskrivit hur Sverige i förhandlingarna om LULUCF-förordningen drivit en linje som undergräver EUs klimatpolitik, och som därför följaktligen mötts av förvåning, kritik eller rentav hån från andra medlemsstater. Kommissionens svidande kritik av det svenska förslaget till bokföringsplan och FRL kan därför knappast komma som någon överraskning för vare sig den svenska regeringen eller den riksdagsmajoritet som bäddat för utskåpningen. Ett tungt ansvar för pinsamheten vilar dessutom på de två myndigheter, i första hand Sveriges Lantbruksuniversitet, men också Skogsstyrelsen, som ursprungligen föreslog den lösning kommissionen nu underkänt. Vart tog myndighetsintegriteten vägen?

I sitt förslag om att EU ska vara klimatneutralt 2050, som Sverige snabbt vill att unionen ska anta, beskriver Kommissionen vad det handlar om:

”Kolsänkor är lika viktiga som minskade utsläpp. Att bibehålla och förstärka den naturliga kolsänka som utgörs av skogar, mark och jordbruksområden och kustnära våtmarker är avgörande för att strategin ska bli framgångsrik.”

Den enda kolsänka av betydelse som på kort sikt finns tillgänglig för att uppnå det Kommissionen efterlyser, är skogsmarken. Att öka inlagringen i landskapet är, i varje fall under de närmaste decennierna, vår enda möjlighet att kunna dränera atmosfären på annat än marginella mängder koldioxid.

Från klimatsynpunkt borde naturligtvis prioritet 1 vara att försöka höja den inlagringsnivå på 40-50 miljoner ton CO₂ per år som gällt i Sverige sedan millennieskiftet ytterligare. Redan regeringens förslag till FRL på strax under -40 miljoner ton öppnar istället för en försvagning av kolsänkan. Den nivå på -30 miljoner ton (varav hälften beräknas levereras med automatik i redan avsatta naturreservat, nationalparker m.m.) kan inte beskrivas på annat sätt än att Sverige, med störst skogsareal av alla medlemsstater, smiter från sitt ansvar.

Med en FRL i nivå med den som drevs igenom av miljö- och jordbruksutskottets majoritet, öppnas dessutom en lockelse att utnyttja koldioxidinlagringen i det svenska skogslandskapet som kompensation för fortsatta höga utsläpp inom andra sektorer. Det kan handla om att kompensera för fortsatt höga utsläpp från t.ex. trafiken inom EU (lagstiftningen håller redan öppet för detta). Det internationella flyget är en sektor som sannolikt är intresserad av att kunna utnyttja det kompensationsutrymme som kan skapas med en låg svensk FRL en fortsatt hög inlagring för att kunna fortsätta att öka sina utsläpp.

Kort sagt ska vi alla vara tacksamma om Kommissionen genom sitt ingripande stoppar det svenska försöket att smita från sitt klimatansvar.

Beträffande yttrandet om styrningsförordningen gör Kommissionen ytterligare två markeringar:

Den ena gäller planerna på att öka andelen förnybar energi. Ett särskilt frågetecken sätts för möjligheterna att öka användningen av bioenergi utan att samtidigt hamna i konflikt med ml om att bevara den biologiska mångfalden.

Det andra gäller energieffektivisering.  I svenska dokument kring EUs energieffektiviseringsdirektiv väljer både svenska regeringen och myndigheterna konsekvent att beskriva kraven enbart som en fråga om att minska energianvändningen per BNP-enhet. Men EUs omarbetade energieffektiviseringsdirektiv innehåller mål om att minska energianvändningen 2005-2030 med 26 procent. Följaktligen efterlyser Kommissionen:

”Öka insatserna för att minska den slutliga energianvändningen med tanke på energieffektivitetsmålet för unionen till 2030 som måste uppnås kollektivt, med stöd av styrmedel och åtgärder för att uppnå ytterligare energibesparingar till 2030. Ytterligare åtgärder tillsammans med deras förväntade effekter i form av energibesparingar bör tas fram och redovisas i den slutliga integrerade nationella energi- och klimatplanen.”

Det som inte hände i Bryssel, hände kanske i Haag?

Ett par veckor före EU-toppmötet 20-21 juni såg det mörkt ut. Bara 8-10 av medlemsländerna (däribland de nordiska länderna, Frankrike, Nederländerna och Spanien) var positiva till Kommissionens förslag om klimatneutralt EU senast 2050. 5-6 var emot, resten vacklade. Klimatkommissionären Cañete for som en skottspole mellan huvudstäderna för att öka förmå fler att ställa upp.

Men de sista veckorna före mötet hände något. Stödet växte snabbt, sannolikt utlöst av att Tyskland ställde sig bakom (i sin tur sannolikt bl.a. en effekt av att de Gröna i tyska opinionsmätningar numera är jämnstora med kristdemokratiska CDU med strax under 30 procent).

Och plötsligt var snart sagt alla med på tåget – Italien, Slovenien, Grekland, Slovakien, Bulgarien, Litauen, ja, t.o.m. Ungern. Alla var inte ombord men ett par dagar före mötet lanserade ordförandelandet Rumänien optimistiskt ett utkast till beslut som visserligen inte innebar ett klockrent stöd till Kommissionens förslag, men som nämnde årtalet och uppmanade Kommissionen och Rådet att redovisa åtgärder för att ”ensure a transition to a climate-neutral EU by 2050”, en formulering bara tuppfjätet från att ställa sig bakom målet.

Ändå sprack det. Uppgifterna om vilka länder som blockerade är lite svajiga, men sannolikt handlade det om Polen, Tjeckien, Estland och Ungern (som av oklara skäl uppenbarligen i slutändan återigen bytte fot). I sluttexten från mötet finns därför årtalet 2050 inte med, utan förekommer endast i en fotnot i vilken Europeiska rådet (i den officiella svenska versionen) konstaterar att ”För en stor majoritet medlemsstater måste klimatneutralitet uppnås senast 2050.”

Vad det var som gick snett är nog svårt att reda ut. Möjligen finns svaret någon helt annanstans än inom klimatpolitiken. Huvudpunkten vid toppmötet var ju inte klimatet utan nomineringarna till EU:s toppositioner, inte minst till ny ordförande för Kommissionen. Dessutom diskuterades unionens långtidsbudget. Kanske sprack klimatfrågan helt enkelt därför att så mycket energi och kompromissvilja måste läggas på grälet om kommissionsordföranden att orken inte räckte till en svår uppgörelse även om klimatet?

Senast EU-ledarna fattade ett övergripande beslut om EUs klimatmål var i oktober 2014. Då enades man om målen för den översyn av lagstiftningen som nu just avslutats (bl.a. att utsläppen 2030 ska vara minst 40 procent lägre än 1990). Det beslut som togs 2014 var delvis mycket detaljerat, t.ex. sas att den s.k. linjära reduktionsfaktorn (som styr hur snabbt utgivningen av nya utsläppsrätter trappas ned) från 2021 skulle vara 2,2, och att kraven på medlemsländerna att 2005-2030 minska sina utsläpp utanför utsläppshandeln skulle variera mellan 0 och 40 procent. Att ramarna för reformerna så i detalj fastställdes redan innan processen startat, har i efterhand kritiserats, bl.a. eftersom det gjort det svårare att uppdatera europeisk politik med den globala utvecklingen, t.ex. Parisavtalet. Tanken var att denna gång slippa motsvarande strama tyglar, och öppna för hela EU-apparaten att utan låsningar pröva olika vägar för ett klimatneutralt EU 2050.

Kanske gick man för långt i denna strävan? Och kanske bortsåg man (igen) från att det knepiga inte är att sänka utsläppen utan att hantera de sociala konsekvenserna av sådana åtgärder. Det kan t.ex. inte vara helt enkelt för en polsk regeringschef att resa hem och berätta att han/hon gått med på att under de kommande decennierna slå igen hela den polska kolindustrin.

De förbehåll för ett kommande beslut som skrevs in vid toppmötet är att få en politik ”som bevarar den europeiska konkurrenskraften, är rättvis och socialt balanserad, tar hänsyn till medlemsstaternas nationella omständigheter och respekterar deras rätt att besluta om sin egen energimix, med utgångspunkt i de åtgärder man redan enats om för att uppnå utsläppsminskningsmålet för 2030.”

Den allra sista formuleringen stänger antagligen dörren för alla tankar på att redan på kort sikt skärpa målet för 2030 (bl.a. Europaparlamentet har ett antal gånger krävt att målsättningen höjs från minus 40 till minus 55 procent), och resten av formuleringen betyder förmodligen att man för att få ett beslut under hösten, liksom 2014, måste bli mera detaljerade. Det kan handla om att tänja på de villkor som ska gälla för de trilskande länderna att utnyttja Moderniseringsfonden, ett gigantiskt stödpaket som är en del av det omarbeta utsläppshandelsdirektivet. Men det handlar förmodligen också om hur EUs långtidsbudget ska styckas, dvs. om EU-pengar till motvallsländerna för helt andra ändamål än klimatomställningen. Den ungerska regeringen var i en kommentar mycket öppen med att man kan ändra sin inställning om EU skjuter till mera pengar: ”We are unable to support the proposal for this until we know how much funding the European Union is able to make available for the modernization of industry.”

På sajten Altinget finns en initierad och läsvärd analys av vad som sannolik krävs för att Kommissionens förslag ska kunna antas.

———————————

Om det gick trögt eller rentav inte alls i Bryssel, så kom det desto mera uppmuntrande signaler från Haag, dit den nederländska regeringen hade bjudit in EU-regeringarna till en konferens om hur man ska kunna öka beskattningen av luftfarten – av klimatskäl, men också för att skapa en ny skattebas och samtidigt skapa rättvisa konkurrensförhållanden mellan trafikslagen.

Nederländerna vill komma med bland de länder som tar ut flygskatter, dvs. skatt på flygpassagerare, och har ett förslag på väg. Flygskatt tas redan ut på 2/3 av alla flygstolar inom EU, men nivåerna och konstruktionen varierar högst betydligt mellan länderna, vilket stör konkurrensen, omotiverat flyttar passagerare mellan flygplatser i länderna, och gör det svårt för Nederländerna att förverkliga sina planer.

Vid konferensen fick intiativet uppbackning inte bara av ett antal andra EU-länder utan också av EU-kommissionen, industriländernas samarbetsorganisation OECD, Världsbanken och Internationella Valutafonden.

En av huvudtalarna vid konferensen var den svenska finansministern Magdalena Andersson, som höll ett mycket spännande anförande där hon gick hårt åt den nuvarande ordningen, som gör det näst intill omöjligt att beskatta flygbränsle, och manade europeiska politiker att verka för reformer.

Hela talet finns här, en video här (Magdalena Anderssons anförande startar efter ca 57 minuter)

I talet konstaterade Andersson att frånvaron av flygbränsleskatt är en indirekt och miljöskadlig subvention (”harmful subsidy”) till flygresande, som tillkommer de medborgare som flyger, dvs. i högre utsträckning välbärgade. Att flyget omfattas av utsläppshandeln ETS är ett steg i rätt riktning, men inte tillräckligt.

Detta budskap var kanske inte så oväntat, men Andersson gick längre och uttryckt dessutom stark kritik mot det planerade globala kompensationssystemet CORSIA: “What is outlined now, is by no means sufficient in order to tackle climate change.” Beskedet betyder rimligen att Sverige kommer att argumentera för att EU-länderna inte deltar i CORSIA såvida man inte får behålla flyget inom utsläppshandeln (vilket nuvarande CORSIA-regler sannolikt inte tillåter).

EUs energiskattedirektiv tillåter inte medlemsstaterna att beskatta flygbränsle annat än för inrikesflyg. Direktivet innehåller dock ett kryphål som innebär att två eller flera länder kan göra upp om att flyg även mellan länderna beskattas.

Inte heller detta är helt enkelt eftersom några av de s.k. flygserviceavtal, bl.a det viktigaste ”Open skies-avtalet med USA, stadgar att sådana skatter måste godkännas i den gemensamma kommitté som övervakar avtalet, dvs. USA skulle kunna blockera ett samarbeta kring flygbränsleskatt mellan EU-länder.

Miljöorganisationen Transport and Environment har tillsammans med några jurister utvecklat en lösning som skulle kunna komma runt detta hinder genom att införa en tröskel, som innebär att flygbolag med högst fem reguljära flyglinjer mellan EU-länder skulle undantas från skatten – idag skulle inget flygbolag med registreringsland utanför EU i så fall omfattas. Några stora, icke-europeiska flygfraktsföretag flyger mera än så, men för dessa skulle man kunna tillämpa en skatt per flygning (vilket det inte finns några hinder för).

Att få en EU-täckande reglering är antagligen avlägset. Istället har den svenska regeringen tagit på sig att leda en diskussion mellan en ”koalition av villiga” med sikte på en gemensam lösning. I denna grupp ingår Sverige, Nederländerna, Belgien, Luxemburg och Frankrike. Mest näraliggande är att länderna samordnar en flygbränsleskatt för alla flygtrafik inom och mellan gruppen av länder.

—————————————

I delstaten Oregon i USA pågår samtidigt ett politiskt drama kring planerna på att starta ett utsläppshandelssystem som ska anslutas till det system som grannstaten Kalifornien och den kanadensiska provinsen Quebec driver sedan ett antal år.

Planen är redan godkänd i den ena av delstatsparlamentets två kamrar, nu återstår senaten med 30 ledamöter. 18 av ledamöterna är demokrater, så majoriteten för förslaget är solid.

För att stoppa beslutet har därför de 11 republikanerna (en ledamot dog nyligen) gått under jorden, vilket betyder att man i kammaren inte kan fatta beslut, eftersom ett villkor är att 2/3 av ledamöterna är närvarande.

Avsiktlig frånvaro kostar 500 dollar i böter för ledamöterna, men deras sympatisörer har redan skramlat ihop 23 000 dollar till en bötesfond.

Delstatsguvernören hotar med polis för att tvinga ledamöterna till senaten!

————————————

Tillägg 26 juni: Ett resultat av tumultet i Oregons parlament är att tre av demokraternas delstatssenatorer har meddelat att de är emot det presenterade förslaget till utsläppshandelssystem. Detta innebär att förslaget inte stöds av en majoritet. Den demokratiske gruppledaren har därför beslutat att dra tillbaka förslaget.

FNs miljöorgan UNEP dömer ut klimatkompensation – först mycket, sedan mindre

FNs miljöorgan UNEP (med säte i Nairobi) har hamnat i hetluften. Bråket handlar om en kommentar som under helgen publicerades på organisationens hemsida. Under rubriken ”Carbon offsets are not our get-out-of-jail free card” dömde UNEP ut tanken på att rikare länder ska kunna ersätta utsläppsminskningar på hemmaplan med insatser i fattigare länder, s.k. offsetting (kan handla om att finansiera vindkraftverk, energieffektiviseringar, trädplantering m.m.).

UNEP förklarade att man visserligen inte i sig är negativ till kompensationsåtgärder, men markerade att åtgärderna inte får legitimera fortsatta utsläpp och att offsetting därför på sikt måste fasas ut ur klimatpolitiken:

”The era of carbon offsets is drawing to a close. Buying carbon credits in exchange for a clean conscience while you carry on flying, buying diesel cars and powering your home with fossil fuels is no longer acceptable or widely accepted.”

Det här var uppenbarligen ingen populär kommentar, så vid lunchtid i tisdags hade den försvunnit från organisationens hemsida. Igår dök dock samma rubrik dock upp igen, fast denna gång med lite mindre starka synpunkter. Formuleringen att ”carbon offsets must draw to a close” var borttagen.

Här kan du jämföra de bägge textversionerna.

Offsetting stekhett

Frågan om kompensationsåtgärder (”offsetting”) är stekhet, inte minst inom FN-familjen.

På det generella planet pågår inom ramen för klimatkonventionen UNFCCC en diskussion om villkoren för kompensationsåtgärder och handel med klimatåtgärder under Parisavtalet (artikel 6 i avtalet). Avsikten var att beslut om regler skulle ha fattats vid FN-mötet i Katowice i höstas, men synen på regelverket skiljer sig rejält mellan olika länder. Brasilien agerade t.ex. starkt för att offsets som genererats av åtgärder redan för 10-15 år sedan (=långt innan Parisavtalet), skulle kunna utnyttjas för att uppfylla ländernas utsläppsminskningsåtaganden.

När diskussionerna i Katowice brakade samman beslöt EU-kommissionen att istället kalla till ett eget möte, med sikte på att få till ett beslut vid klimatmötet i Chile i december i år. Kommissionens möte gick av stapeln här om veckan, hade stort deltagande, men resultatet tycks ha blivit magert.

De kritiska kommentarerna från UNEP har landat precis mitt i det getingbo förhandlingarna om Parisavtalets artikel 6 är. Sprängkraften är dock sannolikt om möjligt ännu större när det gäller motsvarande diskussioner inom luftfartens klimatpåverkan (som märkligt nog inte omfattas av Parisavtalet!).

Efter många och långa strider beslöt medlemsstaterna inom FNs luftfartsorgan ICAO (där i praktiken alla världens länder är medlemmar) 2016 att luftfartens klimatpåverkan skulle hanteras inom ett nytt globalt kompensationssystem, CORSIA (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation).

Systemet innebär att flygbolagen måste redovisa kompenserande klimatåtgärder för de utsläpp som överstiger den genomsnittliga utsläppsnivån 2019/2010. Syftet är således inte att minska flygets utsläpp, enbart att kompensera för den ökning av utsläppen som sker efter 2020.

Redan från 2021 väntas huvuddelen av allt internationellt flyg omfattas, men länder som Kina, Ryssland, Brasilien och Indien tänker ansluta sig först 2027. Överenskommelsen omfattar perioden fram t.o.m. 2035 (du kan läsa mera om systemets detaljer här).

CORSIA omfattar enbart internationellt flyg och enbart den klimatpåverkan som beror på koldioxidutsläpp, däremot inte de s.k. höghöjdseffekter som uppträder vid utsläpp av t.ex. vattenånga på höjder över 7-8 000 meter.

Uppgörelsen om CORSIA är politiskt extremt skakig. Ett skäl är USA och Donald Trump, som ju i princip inte vill delta i det globala klimatarbetet. USA ska officiellt medverka i CORSIA redan från 2021, men hållningen i klimatfrågor och när det gäller globala avtal hos den nuvarande politiska ledningen, talar för att landet kliver av, ett steg som sannolikt skulle knäcka CORSIA.

EU och dess medlemsstater är en annan viktig osäkerhetsfaktor. I regelverket sägs att länder som ansluter sig till CORSIA inte får tillämpa parallella klimatstyrmedel. Innebörden av detta är sannolikt att om EU-länderna (enligt planerna) 2021 ansluter sig till CORSIA, måste man samtidigt lyfta ut luftfarten inom och mellan EES-länderna ur utsläppshandelssystemet, vilket i sin tur radikalt skulle minska trycket på luftfarten inom EU att minska sina utsläpp.

En i sammanhanget väsentlig komplikation är att det är EUs-medlemsstater, inte EU, som är medlemmar i ICAO. Därför räknas allt flyg mellan medlemsstaterna som internationellt. Europaparlamentet har starkt markerat att man inte är beredd att undanta flyget inom EES från utsläppshandel. Här om dagen kallade den tyske kristdemokratiske Europaparlamentarikern Peter Liese CORSIA ”an absolute joke”. Liese är inte vem som helst, utan har tvärtom en politisk veteran som suttit i parlamentet i 25 år och som spelat en helt avgörande roll för flygets inkludering i utsläppshandeln. Vinner Liese linje gehör kommer CORSIA sannolikt att kollapsa (vilket Liese alldeles uppenbarligen inte skulle beklaga…). EU-kommissionen har däremot snarast signalerat att man är beredda att prioritera CORSIA framför utsläppshandeln.

I spelet kring CORSIA är synen på offsetting avgörande.

I mars 2019 antog ICAO ett regelverk för de kompensationsåtgärder som kommer att accepteras inom CORSIA. Beslut om godkännande av kompensationssystem kommer formellt att tas av ICAOs normalt styrande organ, rådet, där 36 av medlemsländerna sitter. Rådets beslut ska dock baseras på rekommendationer från en expertkommitté (Technical Advisory Board), i vilket bl.a. Ulrika Raab från svenska Naturvårdsverket ingår. Aktörer som vill kunna sälja kompensationsåtgärder inom CORSIA kan redan nu ansöka om att bli godkända.

Kriterierna för kompensationsåtgärder under CORSIA har således utvecklats parallellt med, eller snarare frikopplat från, processen kring artikel 6 i Parisavtalet. Man kan fråga sig hur rimligt och trovärdigt det skulle vara om man i diskussionerna om artikel 6 skulle komma fram till andra regler än de ICAO har antagit. Man skulle i så fall hamna i ett läge där ICAOs styrande råd (som inte sällan tenderar att agera som en företrädare för flygbranschen) i praktiken ska fastställa regler för hela klimatområdet.

Skepsisen mot att med kompensationsåtgärder tillåta fortsatt ökade utsläpp förekommer långt utanför UNEP. Ett exempel är att internationella utsläppsminskningskrediter fr.o.m. årsskiftet 2020/21 inte längre tillåts inom någon del av EUs klimatreglering.

Inom Europaparlamentet växer samtidigt kraven om att istället för att ansluta sig till CORSIA utvidga utsläppshandeln till att även gälla flyg mellan EES-länderna och resten av världen. En sådan förändring från 2024 finns redan inskriven i det gällande direktivet om utsläppshandel, och kommer således att inträffa såvida Europaparlamentet och EUs regeringar inte innan dess kommer överens om något annat. Om Kommissionens förslag att EU ska bli klimatneutralt till 2050 slutligen antas, är det svårt att se att det finns något utrymme för offsetting i europeisk klimatpolitik, vare sig utsläppen sker från marken eller från luften.

Samtidigt finns det starka krafter som tvärtom vill utveckla offsetting-systemen. Företag i offset-branschen och en del utvecklingsländer ser vinstmöjligheter. Flygindustrin inom EU är naturligtvis entusiastisk inför utsikten att slippa lämna in utsläppsrätter som kostar 25-30 euro tonnet för varje ton koldioxid man släpper ut, och dessutom ett utsläppshandelssystem som förbjuder utsläpp om några decennier, till förmån för en lösning där kostnaden för att kunna fortsätta öka sina utsläpp kommer att vara kanske en tiondel, och där det inte finns något utsläppsstopp ens vid horisonten.

Ska vi sälja utsläppsminskningarna?

Dagens Industri har på debattplats och i mitt namn publicerat en artikel som bygger på en text jag har skrivit. Tyvärr har texten – utan min vetskap och utan mitt godkännande – bearbetats på ett sätt som innebär att den fått en delvis annan riktning och ett delvis annat budskap än den version jag lämnade till redaktionen, och som jag står för. Till exempel baseras rubriken på en mening i texten som formulerats av DIs redaktion, inte av mig. Det hela är väldigt olyckligt och faktiskt rätt obehagligt. I samförstånd med DI publiceras originaltexten nedan.

——————————————–

Klimatet eller pengarna?

Numera är vi snart sagt alla klimataktivister. I privatlivet försöker vi hålla nere bilåkandet, flyga mindre och äta klimatsmart. I företagsvärlden kämpar man på i stort och smått med klimatanpassningen. Inom politiken drivs omställningen från minsta kommunala nämnd upp till riksdag och EU med skärpta regelverk, höjda miljöskatter, miljövillkor i upphandlingar etc.

2018 tycks utsläppen ha ökat en aning, men annars har de fallit, år från år.

Så bra, tänker du. Att utsläppen faller.

Men så enkelt är det inte. Vilket har att göra med att allt vi gör i Sverige på klimatområdet blir meningsfullt först om det även leder till att utsläppen inom EU minskar.

De 60 procent av växthusgasutsläppen inom EU som inte omfattas av utsläppshandeln, regleras av ansvarsfördelningsförordningen (Effort Sharing Regulation, ESR), en ättling till en nästan identisk tidigare lagstiftning som heter ansvarsfördelningsbeslutet (Effort Sharing Decision, ESD).

ESD/ESR tilldelar varje medlemsland ett årligt utrymme för utsläpp från sådana verksamheter som inte omfattas av utsläppshandeln. Det handlar främst om vägtrafiken, men också om småskalig uppvärmning, lätt industri plus en del utsläpp från jordbruket (metan och lustgas).

För 2013 var den svenska tilldelningen knappt 42 miljoner ton koldioxid, ett utrymme som till 2020 krymper till drygt 36 miljoner ton. För hela perioden 2013-2020 är tilldelningen drygt 310 miljoner ton.

Sverige kommer inte att utnyttja hela detta utrymme. Tack vare engagerade medborgare, företag, politiker etc., kommer periodens utsläpp att bli drygt 50 miljoner ton lägre än EU-lagstiftningen medger.

Att Sverige minskar sina utsläpp leder dock, som nämnts, inte automatiskt till att även EUs (eller världens) utsläpp minskar. Regeringen kan nämligen sälja det outnyttjade utsläppsutrymmet till något annat EU-land som inte lyckats begränsa sina utsläpp enligt lagkraven. Genom att köpa utsläppsutrymme av någon annan medlemsstat skaffar sig länderna rätt att överskrida sin tilldelade ram.

Först efter utgången av 2020 går det att överblicka vilka länder som har utrymme att sälja för perioden 2013-2020, och vilka som måste köpa. Hittills har endast någon enstaka affär genomförts – Bulgarien har i några omgångar sålt ett utsläppsutrymme på sammanlagt 500 000 ton till Malta.

Om vår regering gör som bulgarerna, dvs. säljer hela eller delar av det utsläppsutrymme vi inte utnyttjat, kommer den svenska statskassan att fyllas på med ett antal miljoner (eller rentav miljarder), men det sker i så fall till priset av att motsvarande insatser för att hålla nere utsläppen i vårt land har varit förgäves.

Hittills har regeringen, år från år, föreslagit och från riksdagen fått klartecken att annullera ”överprestationerna” 2013-2016, totalt drygt 20 miljoner ton. Utsläppsminskningarna dessa år är ”på riktigt”.

Hur det ska bli med överprestationerna från 2017 och framöver verkar däremot oklart. ESD/ESR-överskottet nämndes varken i övergångsregeringens budget från i höstas, i den M/KD-motion som röstades igenom i december, eller i vårändringsbudgeten.

I en enkät med partierna, som jag gjorde strax före valet 2018, lovade samtliga de partier som ingår i eller släppte fram den sittande regeringen (S, C, V, L och MP), att de överskott som uppstår löpande ska annulleras. M och KD gav väldigt svävande svar medan SD förklarade att om bara priset blir tillräckligt högt så kan överskotten säljas.

Varför vår regering inte har lämnat besked kan man bara spekulera kring. Ett skäl kan vara att man tidigast 2021 vill fatta ett sammanhållet annulleringsbeslut för det som återstår av perioden 2013-2020.

En annan förklaring kan vara att man, i takt med att marknaden för outnyttjat utsläppsutrymme förändrats, har ändrat uppfattning. Att annullera ett outnyttjat utsläppsutrymme som ingen vill köpa kostar inget, men om det man annullerar har ett värde innebär annulleringen att statens finanser försvagas.

Tidigare fanns inga köpare eftersom alla länder överpresterade. Nu verkar det uppenbart att flera länder, bland annat Tyskland och Irland, har problem.

Prognoser pekar mot att de tyska ESD/ESR-utsläppen 2013-2020 kommer att bli 350-400 miljoner ton högre än vad landet tilldelats i lagstiftningen. Detta är förklaringen till att den tyska regeringen, i sin budget för 2020, avsätter 300 miljoner euro för inköp av outnyttjat utsläppsutrymme. Irland räknar med att behöva köpa ”överprestationer” för 120 miljoner euro.

Det kan finnas goda klimatpolitiska skäl för den svenska regeringen att erbjuda tyskar och irländare våra ”överprestationer”, till exempel om vi därigenom kan skapa en majoritet i ministerrådet bakom Kommissionens förslag att EU ska bli klimatneutralt senast 2050.

Men sådana affärer skulle, i varje fall kortsiktigt, innebära att klimatnyttan med de utsläppsminskningar miljoner engagerade svenskar och alla företag, kommuner etc. i vårt land bidragit till, elimineras.

Att förklara för medborgarna att syftet med klimatpolitiken varit att öka statens inkomster, inte att motverka den globala uppvärmningen, blir nog inte lätt…

Hanteringen av de svenska överskotten under ESD/ESR är antagligen den för tillfället enskilt viktigaste klimatpolitiska fråga regering och riksdag har att hantera. Tyvärr sker det helt utan medial uppmärksamhet.

Magnus Nilsson

miljökonsult, forskare, författare till ”EU, Sverige och klimatet – en guide för politiker och andra till EU:s nya klimatpolitik” (Arena Idé 2019)