Magnus Nilsson Produktion

Skarpa lägen för EUs utsläppshandel

EUs utsläppshandel står inför en rad besvärliga utmaningar som de närmaste åren kommer att sätta hela beslutsapparaten inom EU på hårda prov. En bakgrund är EUs nya mål om att senast 2050 uppnå klimatneutralitet. Men även andra förändringar kräver politiska initiativ för att utsläppshandeln ska leverera.

För att det nya målet om klimatneutralitet ska kunna bli verklighet måste hela det regelverk som ytterst styr klimatpolitiken i de 30/31 EES-länderna (EU27/28 + Island, Lichtenstein& Norge) skärpas. EU-kommissionen har därför dragit igång en gigantisk uppdatering av i princip all klimatlagstiftning som kommer att pågå i flera år.

Första steget är att rita en ny och brantare utsläppsminskningskurva fram till 2030. Nuvarande mål för 2030 finns i det löfte EU-länderna gav i sin gemensamma NDC (Nationally Determined Contribution) inför klimatkonferensen i Paris 2015. Det innebär att EU-ländernas utsläpp 1990-2030 ska minska med 40 procent (notera att Sverige, liksom övriga EU-länder, inte har något eget åtaganden enligt Parisavtalet).

Under 2020 ska de länder som anslutit sig till Paris-avtalet lämna in nya NDCer med höjda ambitioner till klimatkonventionen UNFCCC. EU är således mer eller mindre piskat att under året revidera nuvarande 2030-mål. Att skärpa målet måste nog dessutom betraktas som en förutsättning för att målet om ett klimatneutralt EU 2050 ska vara trovärdigt.

Kommissionen har utlovat ett förslag om nytt 2030-mål efter sommaren med en ambitionshöjning från 40 till 50-55 procent. För att en sådan målsättning ska bli verklighet krävs dock att praktiskt taget all gällande klimatlagstiftning inom EU skärps, viktigast de tre centrala pelarna i lagstiftningen:

• Ansvarsfördelningsförordningen, Effort Sharing Regulation (ESR), där kraven på länderna att minska utsläppen utanför utsläppshandeln finns preciserade, måste stramas upp.
• LULUCF-förordningen, som ställer krav på länderna att lagra in mera kol i landskapet och långlivade träkonstruktioner, behöver skärpas.
• Den riktigt stora utmaningen lär dock bli att rejält skruva åt direktivet om utsläppshandel. Till komplikationen hör att denna lagstiftning även av ett antal andra skäl måste skrivas om.

1. Utsläppshandeln och ”carbon border adjustment mechanism”

Den sannolikt viktigaste och samtidigt svåraste frågan för EU att lösa gäller det som kallas ”carbon border adjustment mechanism”. När EU, genom att skärpa sin klimatpolitik, ytterligare drar ifrån resten av världen på klimatområdet, ökar risken för ”koldioxidläckage”. Sådan industriverksamhet som orsakar höga utsläpp av växthusgaser riskerar att omlokaliseras till andra delar av världen, där klimatlagstiftningen är mindre restriktiv. En sådan process har EU hittills kunnat förhindra genom en väldigt generös gratistilldelning av utsläppsrätter till den tunga industrin (tilldelningen har rentav varit så frikostig att koldioxidläckaget sannolikt snarare hittills har gått i motsatt riktning).

Ju färre utsläppsrätter det finns att fördela, desto mindre gratistilldelning finns det utrymme för, vilket betyder tuffare tider för industrin. Parallellt leder färre och dyrare utsläppsrätter dessutom sannolikt till att elpriserna inom EU blir högre än de skulle ha varit utan utsläppshandeln, vilket också kan påverka var industriproduktion lokaliseras.

Kommissionen har lovat att under 2021 presentera ett förslag till en ”carbon border adjustment mechanism”, dvs. någon typ av handelsreglering som ska mildra den konkurrensnackdel utsläppshandeln ger. Systemet måste förmodligen inkludera dels någon typ av importavgift, som adderar en klimatkostnad på importerade produkter, men också någon typ av exportbidrag, som ”lyfter av” EU-tillverkade produkter en del av deras klimatkostnader när de exporteras ut ur unionen.

För att inte missgynna de delar av världen som själva driver en förhållandevis tuff klimatpolitik, t.ex. Kanada, Nya Zealand och Sydkorea, liksom delar av USA, t.ex. Kalifornien, måste systemet innehålla flexibiliteter och öppna för samarbeten och koordinering mellan ”klimatprogressiva” länder (man brukar tala om ”klimatklubbar”, multilaterala klimatsamarbeten vid sidan av FNs klimatkonvention). Systemet måste också innehålla någon form av morötter som lockar fler länder att skärpa sin klimatpolitik för att på så sätt – utan ”klimatavgifter” – få tillgång till den europeiska marknaden.

Sannolikheten för att länder som USA, Kina och Indien godvilligt och utan protester kommer att acceptera en ny europeisk handelsreglering får betraktas som mycket liten. Risken för besvärliga handelskonflikter eller rentav handelskrig är därför hög, vilket gör hela processen om den nya regleringen till en särdeles delikat balansgång.

Vissa branscher, som t.ex. cement- och stålindustrin, driver på för en handelsreglering, medan andra delar av industrin, t.ex. fordonstillverkarna och den svenska skogsindustrin, men även t.ex. franska vinbönder, nog snarare är livrädda för de straffåtgärder som i första hand USA och Kina kan tänkas sätta in. Stora delar av det europeiska näringslivet kommer därför sannolikt att bekämpa alla planer på en handelsreglering, medan andra kommer att kampanja till förmån för sådana åtgärder.

2. Utsläppshandeln och CORSIA

En osäkerhetsfaktor som redan är akut gäller hur det ska gå med flygets deltagande i utsläppshandeln när det globala utsläppskompensationssystemet flyget, CORSIA, drar igång vid årsskiftet 2020/2021. CORSIA ska gälla allt internationellt flyg, med vilket menas flygtrafik mellan två stater. Det betyder att utsläppen från flygtrafiken mellan EES-länderna från och med årsskiftet utöver utsläppshandeln även kommer att omfattas av CORSIA.

Flygindustrin och ett antal länder utanför EU har länge protesterat mot att deras flygbolag överhuvudtaget tvingas delta i unionens utsläppshandel. Med CORSIA på plats anser de att EU måste plocka ut flyget ur utsläppshandeln så att man slipper två överlappande system. EUs linje är att de bägge systemen kan fungera parallellt. Hur man i längden ska kunna försvara denna hållning är dock en gåta. Ganska snart måste nog EU och dess medlemsstater bestämma sig för om flyget mellan EES-länderna ska vara med i antingen utsläppshandeln eller CORSIA. (Dilemmat diskuteras mera utförligt i denna rapport.)

En i sammanhanget inte oväsentlig, formell komplikation är att EU inte är medlem av ICAO, FNs luftfartsorgan, som ansvarar för CORSIA. I motsats till sina medlemsstater har unionen själv därför formellt inte några förpliktelser mot vare sig CORSIA eller andra delar av ICAOs regelverk. EU kan strunta i ICAOs regler på ett sätt medlemsstaterna inte kan göra.

Frågan om EU-ländernas deltagande i CORSIA ställs formellt på sin spets redan 30 juni, det datum ICAOs medlemsstater senast måste meddela om de vill vara med i CORSIA från årsskiftet. Om EU fortsätter att upprätthålla utsläppshandeln för flyget, även efter det att CORSIA börjat fungera, lär detta leda till internationella förvecklingar med ytterligare risker för handelskrig.

3. Bortom ”the Swedish proposal”

En tredje knäckfråga, som ett förslag från Kommissionen måste hantera, är hur man kan göra utsläppshandelssystemet enklare och ändå samtidigt effektivt. Enligt den miljöekonomiska ”kokboken” bör ett utsläppshandelssystem ha en mycket enkel rollfördelning där politikerna bestämmer hur många utsläppsrätter som ges ut, medan fördelningen av utsläppsutrymmet sker via auktionering av utsläppsrätter. Den som betalar bäst får släppa ut, punkt slut. Den som därutöver vill bidra till lägre utsläpp har möjlighet att köpa utsläppsrätter och annullera, varvid utsläppsutrymmet ytterligare begränsas.

Så har dock EUs utsläppshandel aldrig fungerat. Redan från början har uppemot hälften av utsläppsrätterna istället fördelats till industriföretag som fått gratis utsläppsrätter i förhållande till sin produktion eller produktionskapacitet (dvs. inte efter storleken på koldioxidutsläppen). Till energianläggningarna sker däremot sedan 2013 i princip ingen gratistilldelning. Kraftbolagen måste skaffa sig utsläppsrätter vid auktioner eller på andrahandsmarknaden.

Det dominerande bekymret inom systemet har varit den snabba ökning av antalet outnyttjade utsläppsrätter som inträffade 2010-2012. Tre faktorer ledde till överskottssituationen

1. En onödigt stor utgivning av utsläppsrätter.
2. Den ekonomiska nedgång som följde på finanskrisen 2008-2009 som sänkte utsläppen.
3. Det stora inflödet av s.k. internationella krediter, som accelererade 2011-12 sedan EU beslutat att från 2013 kraftigt begränsa möjligheterna att använda dessa krediter i systemet utöver EUs egna utsläppsrätter.

Dessa tre faktorer ledde till att det ute på marknaden 2013-14 ”flöt omkring” 1,5-2 miljarder outnyttjade utsläppsrätter. Det ledde till att priset på utsläppsrätter pressades ned, vilket i sin tur gjorde det mindre lönsamt att minska utsläppen, bygga vindkraftverk etc. EUs mål med utsläppshandeln – att 2005-2020 minska utsläppen från de verksamheter som ingick med 21 procent – hotades egentligen aldrig, men utsläppshandeln blev inte den pådrivande kraft många hade hoppats på.

EU prövade olika sätt att eliminera överskottet. Till sist kom EUs regeringar och Europaparlamentet överens om att dels snabbare trappa ned nyutgivningen av utsläppsrätter (genom att höja den s.k. linjära reduktionsfaktorn från 1,74 till 2,2), dels om det som kallas ”the Swedish solution”, en tekniskt väldigt komplicerat lösning som leder till att systemet automatiskt dräneras på utsläppsrätter om antalet outnyttjade utsläppsrätter i händerna på företag, banker, spekulanter etc. (kallas TNAC = Total Allowances in Circulation) blir för stort.

Efter att beslutet om de nya reglerna spikats i januari 2018 steg priset på utsläppsrätter som en raket, från 6-7 till 20-25 euro per ton på mindre än ett halvår. Auktioneringen av nya utsläppsrätter (EUA) under 2019 minskades med knappt 400 miljoner. Dessa placerades istället i en Marknadsstabilitetsreserv (MSR). Vid årsskiftet 2023/24 kommer huvuddelen av utsläppsrätterna i MSR att automatiskt annulleras, och blir således aldrig tillgängliga för att täcka utsläpp. Under 2020 sker en nästan lika stor avlänkning av nya utsläppsrätter från auktionering till MSR.

Att eliminera det stora ”överskottet” av utsläppsrätter var ett huvudsyfte med ”The Swedish proposal”, men mekanismen syftar också till att stabilisera priset på utsläppsrätter. Det sker genom att tillförseln av nya utsläppsrätter numera delvis styrs av hur utsläppen utvecklas. Om utsläppen ökar, kommer fler utsläppsrätter ut på marknaden, faller utsläppen stryps i stället nytillförseln.

Denna lösning ger ett mera stabilt pris på utsläppsrätter, men får i övrigt en rad besynnerliga, till stor del oförutsägbara och väl dessutom egentligen (för samhället som helhet) oönskade bieffekter.

Tidigare – när priset på utsläppsrätter främst styrdes av efterfrågan – skulle t.ex. coronakrisen ha lett till att utsläppsrätterna hade blivit billigare. Utsläppshandeln skulle på så sätt ha hjälpt till att dämpa de ekonomiska effekterna av viruset. Just nu fungerar det precis tvärtom. Eftersom hela industriproduktionen – för att inte tala om flyget – går på sparlåga har utsläppen inom systemet fallit. Det betyder att fler utsläppsrätter automatiskt kommer att annulleras vid årsskiftet 2023/24, dvs tillgången till utsläppsrätter stryps ytterligare. Följaktligen har priset på utsläppsrätter inte påverkats nämnvärt av Corona-krisen. I mitten av mars föll priserna visserligen tillfälligt ned mot 15 euro per ton, men numera är de åter uppe på 21-22 euro per ton, detta i en värld som sett dramatiska prisfall både på aktier och olja. Systemet förstärker därmed de negativa effekterna på ekonomin av corona-viruset, istället för att, som tidigare, mildra dem.

När ekonomin vänder och utsläppen ökar, får vi den motsatta effekten. Då leder ökade utsläpp till att den framtida annulleringen av utsläppsrätter minskar i omfattning, vilket dels håller nere priset på utsläppsrätter (i ett läge när det egentligen borde stiga), dels leder till att utrymmet för utsläpp växer.

En annan följd av ”the Swedish proposal” är att det är omöjligt för företag, kommuner och enskilda att veta vilken nyttan är med att minska de egna utsläppen. Det går nämligen inte att räkna ut förrän ett par år efter att utsläppsminskningen har inträffat.

Efter ett oändligt antal körningar (till stora delar manuella) i mitt eget Excelprogram har jag landat i uppfattningen att en ökning eller minskning av utsläppen inom systemet med ett ton under 2020 sannolikt leder till en ökning eller minskning av de automatiska annulleringen 2023/24 (och delvis därefter) med uppemot 3-4 EUA, dvs. varje ton minskade utsläpp 2020 krymper utrymmet för utsläpp inom systemet 3-4 ton (precis som en motsvarande ökning av utsläppen utvidgar utsläppsutrymmet lika mycket). Den minskning av utsläppen 2020 som den nuvarande ekonomiska nedgången orsakat lär därför komma att plocka ut 3-4 gånger fler utsläppsrätter ur systemet än den utsläppsminskning som sker under året. Efter hand, bl.a. på grund av att hela systemet alltmera domineras av industrier i stället för energianläggningar (se nedan), kommer denna ”multiplikatoreffekt” dock sannolikt att klinga av för att till sist upphöra.

(Om man istället köper och annullerar utsläppsrätter, krymper det samlade utsläppsutrymmet just nu med ett halvt ton per köpt och annullerad utsläppsrätt, en effekt som efterhand kommer att stiga till ett ton .)

”The Swedish proposal” tycks således kunna lösa de bägge uppgifterna att eliminera ”överskottet” på utsläppsrätter och etablera ett hyfsat stabilt pris på utsläppsrätter – men systemet är så omöjligt att i andra avseenden förutse och förstå att jag (i ett diskussionsklimat där alla andra snarare verkar ropa efter fler specialregler, inte färre) nog skulle förorda att man så snart som möjligt efter 2023/24 helt avvecklar specialreglerna.

4. Från energi- till industridominerat system

En sista utmaning när utsläppshandelssystemet ska reformeras är kopplat till den ganska snabba omdaning av systemet som för fullt pågår (och som faktiskt är på väg att göra förutsättningarna för utsläppshandeln inom hela EU mera lika de som länge gällt i Sverige).

Det typiska för Sveriges deltagande i utsläppshandeln är att industrins utsläpp dominerar. 2019 svarade stålverken, cementindustrin och raffinaderierna tillsammans för 2/3 av de totala svenska koldioxidutsläppen inom ETS på knappt 19 miljoner ton. Totalt inom EU har systemet istället ända sedan starten starkt dominerats av energianläggningar. 2013 kom 70 procent av de totala utsläppen från el- och värmeproduktion.

Energianläggningarnas andel har dock steg för steg minskat. Under 2018 och 2019 – i spåren av prisstegringarna på utsläppsrätter, men också av andra skäl – föll dessa utsläpp med över 20 procent, medan utsläppen från den tunga industrin i stort sett låg stilla. Energianläggningarnas andel av utsläppen sjönk därigenom till 60 procent.

Konsekvensen är att vi är på väg mot ett utsläppshandelssystem som domineras inte av energianläggningar, där utsläppen förhållandevis enkelt kan minskas genom att ersätta kolkraft med naturgas, vindkraft eller solkraft, utan av t.ex. stålverk och cementindustrier, vars koldioxidutsläpp i första hand är ett resultat av kemiska processer. Lösningen på utsläppsproblem i dessa industrisektorer är både mycket krångligare och dyrare än det är för energibranschen att minska sina utsläpp. Det är därför deras utsläpp inte faller trots att utsläppsrätterna blivit mycket dyrare.

Precis denna situation har Sverige varit i, i stort sett ända sedan systemet startade. En konsekvens är att utsläppen från verksamheter inom utsläppshandeln har minskat betydligt långsammare i Sverige än i resten av Europa. 2013-2019 föll de totala utsläppen inom utsläppshandelssystemet med knappt 13 procent, i Sverige med bara 7 procent. Ju mera hela systemet domineras av industrin, desto svårare kommer det att bli att hålla uppe takten i utsläppsminskningarna. Hela systemet börjar mer och mer att fungera på samma sätt som det gör i Sverige. (Vilket i sin tur kommer att bidra till att de automatiska annulleringarna p.g.a. ”the Swedish proposal” efterhand kommer att minska – se punkt 3.)

Hittills har utsläppshandeln fungerat mycket bättre än ryktet berättar, men man ska nog inte vara främmande för att förskjutningen från ett system som främst minskar utsläpp från energisektorn till ett system som främst sätter press på industrin, kan väcka en diskussion om utsläppshandeln verkligen är rätt instrument även för den tunga industrin.

Koldioxidskatten är död – länge leve koldioxidskatten!

Koldioxidskatten – finns det någon klimatåtgärd svenska politiker, ämbetsmän och forskare talar om med större stolthet ute i världen? En skatt som med precision höjer priset på exakt det man vill få bort, miljöekonomernas våta dröm – kan det bli bättre?

Samtidigt är de svenska politikerna, paradoxalt nog, på väg att utan större uppmärksamhet i praktiken avveckla koldioxidskatten som klimatpolitiskt styrmedel, i varje fall inom trafikområdet.

Nedgången i oljepriset visar att detta nog är en bra och nödvändig utveckling. Konstaterande är alls inget underbetyg åt skatten som klimatpolitiskt styrmedel (jag lär själv på marginalen ha spelat någon roll för dess införande, så ingen ska behöv övertyga mig om dess förtjänster), utan snarare ett bevis för att vi nu går över i en fas där det inte längre handlar om att minska användningen av fossilbränslen, utan om att helt fasa ut dem. Koldioxidskatten har varit ett förträffligt sätt att starta utfasningen, men är ett uselt verktyg för att avsluta den.

Det klimatpolitiska syftet med koldioxidskatten är att pressa upp priset på fossila bränslen så att det skapas en marknad för andra, mera hållbara alternativ, inte minst i trafiken – biodrivmedel, eldrift, spårtrafik, cykel etc.

Det viktiga från styrsynpunkt är inte att koldioxidskatten är hög utan att de fossila drivmedlen är dyrare än alternativen.

Problemet är att när oljepriset faller, rasar även t.ex. pumppriserna på bensin och diesel, trots höga punktskatter, vilket betyder att alternativens utveckling bromsas. Dagens rekordlåga oljepriser illustrerar vad det handlar om.

Strukturen på beskattningen ändrades för ett par år sedan, men bortser vi från denna omläggning, har de svenska drivmedelsskatterna egentligen aldrig varit högre än idag. Trots detta är bensinpriset nominellt just nu obetydligt högre än 2006 (!), strax under 13 kronor litern, när skatten var flera kronor lägre. Beaktar man inflationen är bensinen idag faktiskt 10 procent billigare än 2006. Det låga oljepriset betyder att av pumppriset idag till nästan 70 procent består av skatt – 20 procent är moms, knappt 50 procent energi- och koldioxidskatt.

Utan de historiskt rekordhöga skatterna på bensin (inklusive koldioxidskatten på 2,59 kr per liter) skulle visserligen incitamenten för konsumenterna att välja mera hållbara alternativ ha varit ännu svagare, men rekordskatterna förmår i nuläget inte på långa vägar neutralisera effekterna av oljeprisfallet (som i sin tur i mycket är kopplat till Corona-pandemin).

Kontrasten till dieselprisets utveckling är slående. Eftersom skatten är en mindre andel av priset på diesel än på bensin borde effekten av oljeprisfallet ha varit starkare på diesel än på bensin. Visst har även dieselpriset gått ned, men bara till strax under 15 kronor litern, vilket är ungefär samma nivå som för två år sedan. Incitamenten för trafikanterna att hålla nere sin dieselförbrukning består, trots oljeprisfallet.

Att de lägre oljepriserna får olika effekter på bensin och diesel beror på att den s.k. reduktionsplikten. Detta nya regelverk infördes 2018 och tvingar drivmedelsbolagen att genom inblandning av biodrivmedel minska livscykelutsläppen av växthusgaser från drivmedlen. För bensin är kravet sedan årsskiftet minus 4,2 procent, för diesel minus 21 procent. Högre biodrivmedelsinblandning är tillåten, men ger inga skattefördelar. Skatten är densamma oavsett andel förnybart. På detta område fungerar således koldioxidskatten inte längre som klimatpolitiskt styrmedel.

Reduktionsplikten på bensin (4,2 procent) är dock så låg att effekten i alla avseenden är marginell. Klimatpåverkan från den bensindrivna trafiken är uppenbarligen fortfarande oljeprisets fånge. Beträffande diesel tycks den tämligen höga reduktionsplikten däremot innebära att priset numera lika mycket styrs av prisutvecklingen på biodrivmedlen som på olja. Reduktionsplikten skapar en garanti för att klimatpåverkan från drivmedlen dämpas, i princip oavsett vart olje- och pumppriset tar vägen. Reglering framför marknad.

Ett av målen i det i det klimatpolitiska ramverket är att 2010-2030 minska klimatpåverkan från trafiken med 70 procent. En politik som lutar sig mot koldioxidskatten för att nå målet skulle leda till skyhöga skatter, och skulle, som framgått, ändå inte kunna garantera måluppfyllelse. Nuvarande reduktionsplikt är, i varje fall beträffande bensin, tandlös.

Därför krävs nya tag, och det är väl bl.a. därför som regeringen strax före årsskiftet tillsatte en utredning som ska lämna förslag om hur de fossila drivmedlen ska fasas ut.

Reduktionsplikten är ingen dålig början för att nå det målet, men nuvarande system lider av ett antal svagheter. En fundamental svaghet är att systemet i praktiken är uppdelat på två olika, ett för bensin och ett för diesel. Dessutom omfattas inte höginblandade drivmedel som HVO 100 eller E85, som i stället främjas genom undantag från både energi- och koldioxidskatt. Denna lösning går på tvärs med EUs energiskattedirektiv som kräver att alla drivmedel som fungerar som bensin eller dieselbränsle beskattas minst enligt direktivets miniminivå (0,359 euro per liter bensin, 0,33 euro per liter diesel). Det svenska skatteundantaget baseras på en dispens från EU-kommissionen som löper ut vid det kommande årsskiftet.

I längden är denna selektiva politik, delvis baserad på knepiga EU-undantag, ohållbar och ineffektiv. Bättre vore att skapa en enda, sammanhållen reduktionsplikt som tydligt tar sikte på att fasa ut de fossila bränslena. En sådan politik bör dessutom inte, som idag, prioritera ökad biodrivmedelsanvändning framför andra sätt att minska utsläppen.

Exakt hur utfasningen går till måste inte politiken lägga sig i. På DNdebatt påminde jag i december förra året om en gammal idé att omvandla reduktionsplikten till en typ av utsläppshandel där drivmedelsbolagen köper sig rätten att sälja en sammanlagt allt mindre mängd fossila drivmedel. Rätten att sälja fossila drivmedel skulle säljas av staten på offentliga auktioner till den som betalar bäst. Den sista ”fossila drivmedelsrätten” säljs 2040 och därefter är fossila drivmedel förbjudna.

Det finns möjligen andra och bättre sätt att uppnå samma mål, men en sak är klar: En koldioxidskatt kommer aldrig att kunna leda till en fullständig utfasning av de fossila drivmedlen.

Koldioxidskatten är död – länge leve koldioxidskatten!

Så kan Sverige bidra till att det internationella flygets klimatpåverkan begränsas

Idag publicerar jag, tillsammans med Jörgen Larsson vid Chalmers Tekniska Högskola och Jonas Åkerman vid Kungliga Tekniska Högskolan, rapporten Styrmedel för att begränsa det globala flygets klimatpåverkan – ett svenskt perspektiv som handlar om möjligheterna att reglera och minska det internationella flygets klimatpåverkan. (Obs – efter utgivningen i april 2020 har en revidering gjorts – länken ovan till den reviderade versionen.)

Det finns en rad väsentliga oklarheter kring hur redan beslutade system kommer att fungera (det gäller inte minst det globala utsläppskompensationssystemet CORSIA), men också hur de kommer att samspela med varandra (gäller inte minst samspelet mellan CORSIA och EUs utsläppshandelssystem) och med andra åtgärder, t.ex. skatt på flygbränsle. Ska vi kunna fatta kloka beslut som gör skillnad gäller det att förstå regelverken.

Målgruppen för rapporten är i första hand beslutsfattare, forskare, journalister och myndigheter.

I det avslutande kapitlet presenteras ett antal förslag om hur Sverige kan agera för att driva på för en flygtrafik med successivt allt mindre påverkan på klimatet. Allra sist en analys av varför den dramatiska nedgången av flyget kommer att skärpa kravet på flygbolagen att klimatkompensera.

Ladda gärna ned och läs rapporten. Här den inledande sammanfattningen:

—————————————————————-

Den globala, kommersiella luftfartens koldioxidutsläpp beräknas 2018 ha uppgått till drygt 900 miljoner ton. Det motsvarar ca 2,5 procent av de globala, energirelaterade koldioxidutsläppen, som i sin tur beräknas svara för 75-80 procent av den av mänskliga aktiviteter orsakade förstärkningen av växthuseffekten. Inkluderas även s.k. höghöjdseffekter, som orsakas av flygtrafik på höjder över cirka 8 000 meter, ökar andelen väsentligt.

Beträffande inrikesflyg har alla länder, åtminstone på pappret, stora möjligheter att genom egna beslut påverka flygets klimatpåverkan med hjälp av t.ex. bränsleskatter. Även klimateffekter från internationellt flyg kan i viss mån påverkas med nationella åtgärder, t.ex. passagerarskatter eller krav om biobränsleinblandning. Förutsättningarna för effektiva, nationella åtgärder avgörs dock i hög grad av det internationella regelverket.

Den främsta möjligheten för Sverige att bidra till att den internationella luftfartens klimatpåverkan begränsas är att påverka EUs agerande. Reglerna för EUs utsläppshandeln är avgörande, liksom reglerna för beskattning av flygbränsle. För att Sverige ska kunna påverka det globala regelverket är ett samlat agerande med övriga EU centralt.

Klimatpåverkan från det internationella flyget berörs inte i Paris-avtalet, utan hanteras istället inom ICAO, FNs luftfartsorgan. ICAO bildades för att främja den civila luftfarten, vilket kan ha bidragit till att organisationen har varit sen och långsam när det gällt att ta sig an klimatproblemen. 2016 beslöts dock att etablera CORSIA, ett system för utsläppskompensation som ska börja fungera 2021.

Målet med CORSIA är inte primärt att minska utsläppen från flyget. Istället är syftet att skapa en mekanism för flygbolagen att kompensera för den ökning av utsläppen från internationell flygtrafik jämfört med 2019/2020 som förväntas.

I besluten om CORSIA sägs att de deltagande länderna inte får tillämpa andra, parallella ekonomiska styrmedel. EU-länderna har trots detta förklarat att flyget även fortsättningsvis ska omfattas av utsläppshandel, samtidigt som man försäkrat att den internationella flygtrafiken till och från EU-länderna ska inkluderas i CORSIA fr.o.m. 2021. Hur detta ska fungera, och om flygindustrin och resten av världen kommer att acceptera agerandet, är oklart. Inom EU och enskilda medlemsstater pågår parallellt en diskussion om att beskatta flygbränsle för såväl inrikes- som internationell trafik, en åtgärd som sannolikt kan komma att ifrågasättas av resten av världen, bl.a. med hänvisning till CORSIA.

Samtidigt kan livskraften hos CORSIA ifrågasättas. Stora länder som Kina, Indien, Ryssland och Brasilien har distanserat sig från systemet, och väntas delta tidigast från 2027.

Hur allvarlig en kollaps för CORSIA skulle vara från klimatsynpunkt kan diskuteras – de incitament för att begränsa utsläppen som systemet ger är svaga samtidigt som svårigheterna att hitta kompensationsåtgärder som är effektiva och trovärdigt additionella är uppenbara och väl kända.

Mot denna bakgrund identifieras följande handlingsalternativ för den svenska klimatpolitiken inom luftfartsområdet. (Förslagen baserade på läget vid årsskiftet 2019/2020.)

Reformering av EUs utsläppshandel

• Höjning av den linjära reduktionsfaktorn (=begränsa den ytterligare utgivningen av utsläppsrätter)
• Minskad gratistilldelning av utsläppsrätteR
• Incitament för minskade höghöjdseffekter
• Vid beräkningen av hur många utsläppsrätter som placeras i marknadsstabilitetsreserven beaktas även flygets utsläpp

EUs utsläppshandel är viktigare än CORSIA

• Verka för att flygtrafik inom EES inte ska omfattas av CORSIA
• Hålla öppet för att utvidga utsläppshandeln till ”full scope” (=allt flyg till/från flygplatser inom EES)
• Bjuda in länder utanför EES att delta i en utsläppshandel för flyget

Reformering av EU-regler kring beskattningen av flyget

• Slopande av förbudet mot beskattning av flygbränsle – EU-gemensam minimiskatt på flygbränsle
• Verka för att momsfrågan löses

Nationella styrmedel

• Passagerarskatt
• Differentiering av landningsavgifterna
• Samarbete kring beskattning av flygbränsle med andra intresserade länder inom ECAA (EES + Balkanländerna)
• Reduktionsplikt även för flyget. Koncentrera inblandningen av biodrivmedel till flyg med destination utanför EES.

Klimatpolitiska rådet skåpar ut regeringens klimathandlingsplan – kräver att statsministern tar ledningen

– Den klimathandlingsplan regeringen har presenterat duger inte. Läget är allvarligt och framstegen på tok för långsamma. De förslag regeringen redovisar är okonkreta och helt otillräckliga, men dessutom dåligt utredda.

Så kan man – faktiskt utan att hårddra – sammanfatta den enastående utskåpning av regeringens klimathandlingsplan som det klimatpolitiska rådet i förmiddags levererade. Rådet ifrågasätter till och med om regeringens hantering är i linje med de krav klimatlagen ställer:

”Den allvarligaste bristen är att regeringen inte redovisar i vilken grad de beslutade och aviserade insatserna i sina delar eller som helhet, bidrar till att klimatmålen kan nås. Därmed uppfyller inte handlingsplanen klimatlagens krav i detta avseende. Insatserna är därtill genomgående diffust beskrivna och saknar en tidplan för genomförande.”

Enligt den klimatlag riksdagen antog 2017 ska regeringen vart fjärde år till riksdagen överlämna en klimatpolitisk handlingsplan. Den plan klimatpolitiska rådet nu granskat är den första som tagits fram enligt den nya lagen. Nästa gång en motsvarande redovisning ska göras blir först 2023.

Enligt klimatpolitiska rådet krävs en radikal tempoökning i politiken om de fastslagna målen i klimatlagen ska kunna uppnås. Någon sådan tempoökning kan dock rådet inte att återfinna i regeringens handlingsplan. Det enda någorlunda tydliga exempel på dådkraft man hittar är tankarna på att skärpa den så kallade reduktionsplikten, dvs. kravet på drivmedelsbolagen att öka inblandningen av biodrivmedel i fordonsbränslen. Dock förefaller regeringen, enligt rådet, inte tillräckligt ha beaktat att en sådan satsning sannolikt förutsätter en kraftigt ökad import av biodrivmedel med tveksamma klimatprestanda.

I praktiken dömer rådet ut regeringens nuvarande sätt att organisera klimatarbetet. Eftersom klimatomställningen kräver medverkan från alla samhällssektorer och snart sagt alla politikområden, föreslår rådet att det inom regeringen ska tillsättas en särskild klimatpolitisk styrgrupp, ledd av statsministern.  Det klimatpolitiska ramverket och den klimatpolitiska handlingsplanen måste få samma position inom regeringen som budgetpolitiken och det finanspolitiska ramverket. Utan den typen av förändringar riskerar ytterligare tid att gå förlorad.

”Med nuvarande förutsättningar och beslutad politik går det inte att nå varken det övergripande målet till 2045, etappmålen för de utsläpp som är utanför handelssystemet, med undantag för etappmålet till 2020, eller etappmålet för inrikes transporter.”

Rådet upprepar en del av de förslag man framförde i fjolårets rapport. Bland annat vill man att frågan om någon form av körsträckebaserad skatt på vägtrafiken ska ingå i den översyn av hela skattesystemet som utlovats, och som är en del av januariavtalet mellan regeringen, C och L.

Samtidigt som klimatpolitiska rådet således är hårt i sitt omdöme om regeringen, måste det sägas att det är rätt tunt med konkreta förslag från rådet om vad som bör göras. Några aspekter som rådet inte lyfter gäller om brister i själva det klimatpolitiska ramverk, vars genomförande rådet är satt att övervaka. Det är inte självklart att rådet ska ha synpunkter på ramverkets konstruktion, men det är samtidigt uppenbart att en del av de brister i klimathandlingsplanen som rådet lyfter fram är kopplade till ramverket.

Ett exempel är relationen mellan ramverket och EUs utsläppshandel, EU ETS.

Tanken med utsläppshandeln är att hantera all tung industri och alla större energianläggningar inom EU i ett enda sammanhang, i syfte att uppnå utsläppsminskningar snabbare och till lägre kostnader än om länderna agerar på egen hand. I fjolårets rapport ville rådet delvis ”åternationalisera” styrningen av de svenska anläggningarna inom systemet. I år återkommer rådet, om än denna gång lite vagare, till samma tanke.

Rimligare vore om man istället hade pekat på att utsläppshandelssystemet och ramverket helt enkelt inte är kompatibla och att denna motsättning är näst intill omöjlig att lösa. Det är faktiskt helt enkelt knasigt att ha ett nationellt, klimatpolitiskt mål som även inkluderar sådan verksamhet som regleras på unionsnivå.

Konflikten mellan ramverket och utsläppshandeln kommer dessutom att bli allt mera besvärlig att hantera. Under de senaste åren har de samlade utsläppen inom EU ETS minskat kraftigt. I Sverige har de istället ökat en aning. Förklaringen är att systemet som helhet domineras av kolkraftverk, som nu i snabb takt fasas ut. I Sverige kommer utsläppen istället nästan uteslutande från den tunga industrin, vars utsläpp ligger stilla liksom de gör även på andra delar av kontinenten.

Så länge Sverige är med i EU går denna motsättning inte att hantera. Det är dessutom poänglöst att driva fram snabbare utsläppsminskningar i Sverige än på andra håll eftersom det endast leder till att utsläppsutrymme ökar för anläggningar i andra EU-länder.

Det hade varit på sin plats om klimatpolitiska rådet påpekat denna motsättning.

Ett annat exempel är frågan om att utnyttja landskapet, i första hand skogarna, som kolsänka. I sin strategi för ett klimatneutralt EU, konstaterar EU-kommissionen att planerna förutsätter en medveten politik som stärker kolsänkorna i landskapet. I det klimatpolitiska ramverket finns inget mål om att öka kolinlagringen i landskapet (redan idag är nettoinlagringen över 40 miljoner ton koldioxid per år!), vilket rådet kan anföra till sitt försvar. Det blir ändå märkligt att glida förbi hela frågeställningen, särskilt som man samtidigt starkt argumenterar för att öka användningen av bioenergi, vilket givetvis riskerar att undergräva skogens funktion som kolsänka.

Låt oss hoppas att den kritik klimatpolitiska rådet riktat mot regeringen kan fungera som en väckarklocka och en uppmuntran till alla partier att bidra till en tuffare klimatpolitik. Rådets kritik skulle dock bli mera effektiv om man tillät sig att diskutera hur det klimatpolitiska ramverket behöver utvecklas.

Klarar sig EUs klimatpolitik utan handelshinder?

Att EU siktar på att behålla tätpositionen i den globala klimatpolitiken är naturligtvis oerhört glädjande. Problemet är att vi inom EU knappast fullt ut själva kan avgöra tempot på vårt klimatarbete. Om inte resten av världen hakar på kommer det att bli alltmera kostsamt och påfrestande att bära på ledartröjan. I värsta fall övermäktigt.

I november 2018 föreslog EU-kommissionen att EU 2050 ska vara klimatneutralt. Ett drygt år senare ställde sig ledarna för unionens regeringar (med en twist för Polen) bakom idén. Nu är klimatneutraliteten hörnstenen i Kommissionens omställningsplan för Europa – The European Green Deal, den europeiska gröna given.

Så länge Barack Obama var president fanns tendenser till att USA försökte komma ikapp EU. När USA satsade, visade sig även Kina berett att haka på.

Numera struntar USA i klimatpolitiken, och därmed har även Kina tappat intresset.

Därför växer EUs försprång, och det är det som skapar problem.

För att ett klimatneutralt EU ska kunna uppnås måste utsläppen från den tunga industrin minska drastiskt. Om kraven skärps även på andra håll i världen är det inget problem, men om den europeiska industrin tvingas ta kostnader som konkurrenterna slipper undan, lär det bli allt svårare att förhindra ”koldioxidläckage”, dvs. att tillverkning, investeringar och jobb inom utsläppstung industri flyttar bort från Europa. Det skulle inte gagna klimatet.

Företrädare för den tunga industrin har ständigt varnat för denna utveckling, men tittar man på statistiken går det knappast att dra någon annan slutsats än att klimatpolitiken hittills tvärtom har gynnat den tunga industrin i Europa:

– 2013-2018 erhöll de företag inom EU som tillverkar tackjärn och stål varje år mellan 27 och 42 procent fler utsläppsrätter gratis än de behövde lämna in till kommissionen för att täcka sina utsläpp – för berörda svenska företag var övertilldelningen 32-41 procent. Jämfört med sina konkurrenter i resten av världen kunde ståltillverkare inom EU således tack vare utsläppshandeln räkna hem en extra intäkt från försäljning av sin övertilldelning av utsläppsrätter!

– Den bransch bland de stora utsläpparna som hittills kommit sämst ut är cementindustrin. Men även för cementindustrin har utsläppshandeln hittills varit en vinstlott. 2013-2018 föll övertilldelningen till cementtillverkningen från plus 28 procent till strax under noll. 2018 var det första år då gratistilldelningen av utsläppsrätter till de europeiska cementtillverkarna inte räckte till för att täcka utsläppen (den svenska cementindustrin har dock legat sämre till och varje år tvingats köpa utsläppsrätter).

När EU nu skärper politiken ytterligare förändras emellertid läget.

I den europeiska gröna given konstaterar Kommissionen: ”Om skillnader i ambitionsnivå i världen kvarstår, samtidigt som EU ökar sina klimatambitioner, tänker kommissionen föreslå en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen i vissa sektorer för att minska risken för koldioxidläckage.”

I media kallas det ”klimattullar” eller ”carbon tariffs”, men det uttryck Kommissionen själv använder är  ”carbon border adjustment mechanism”, CBAM, på svenska (klumpigt) översatt till ”en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen”.

Redan för ett par år sedan, i samband med den senaste översynen av utsläppshandelsdirektivet, föreslog Europaparlamentets miljöutskott, ENVI, att gratistilldelningen av utsläppsrätter till cementindustrin skulle upphöra. Istället skulle den som importerar cement till unionen för varje importerat ton bli skyldig att till Kommissionen överlämna utsläppsrätter motsvarande det riktmärke som gratistilldelningen till europeiska tillverkare baseras på. Import från länder med klimatåtgärder i nivå med EUs skulle dock undantas.

ENVIs förslag röstades dock ned i parlamentet och fanns därför inte med i slutförhandlingarna om den nya lagstiftningen mellan parlamentet och regeringarna.

Därmed dog dock inte idén. Tvärtom är den lösning parlamentsmajoriteten röstade ned på väg att dammas av och kanske utvidgas till att även omfatta till exempel stål.

Den globala handeln med cement är liten. Av EUs cementförbrukning importeras mindre än 10 procent. En klimatreglering av cementimporten berör därför inte många. Med stål är det annorlunda. Stål är en standardiserad, global handelsvara där alla konkurrerar med alla. Och det vimlar redan av mer eller mindre dolda statsstöd.

För att den europeiska stålindustrin ska kunna upprätthålla sin konkurrenskraft på den globala marknaden kommer det därför inte att räcka med att importen av stål kopplas till krav om utsläppsrätter. En sådan åtgärd räcker för att skapa rättvis konkurrens på den europeiska marknaden, men om EUs stålindustri inte längre tilldelas gratis utsläppsrätter, krävs andra typer av stöd om inte investeringar och produktion på sikt ska flytta ut ur EU.

Det knepiga är nog därför inte importregleringen, det svåra lär bli exportstödet. Kanske blir lösningen att Kommissionen delar ut utsläppsrätter enligt riktmärket för varje ton stål som exporteras? Men vad säger resten av världen i så fall om detta?

Ett besläktat bekymmer är den växande importen till EU av kolkraftbaserad elektricitet från grannländer som Ryssland, Serbien och Marocko. Idag finns i princip ingen importreglering eller några miljökrav som hindrar att den allt mindre klimatbelastande europeiska elektriciteten konkurreras ut av billigare, importerad kolkraft. Det är svårt att se att detta problem kan lösas utan någon form av importreglering.

Att ägna sig åt handelshinder som en del i klimatpolitiken lär bli en oundviklig men väldigt vansklig övning för EU-kommissionen och våra politiker i Europaparlamentet och alla medlemsstater. Attackerna har redan kommit. Både USA och Kina har hotat med motåtgärder om EU inför klimatrelaterade importhinder.

I en analys gissar den slovakiska ekonomen Eva Palacková, som arbetar för den kristdemokratiska gruppen i Europaparlamentet, att resten av världen i första skedet kommer att möta klimatrelaterade importhinder från EUs sida med tullar på europeisk mat. Hon väntar sig mycket tuffa attacker från omvärlden. ”Whatever the targeted sector, the retaliation is likely to be very strong.”

Kommissionen har visserligen markerat att varje handelsrestriktion som föreslås kommer att vara linje med världshandelsorgansationen WTOs regelverk, men frågan är om det imponerar på resten av världen.

Med en ny president i Vita huset kommer förhoppningsvis behovet av klimatrelaterade klimathinder att minska. Framtiden för the European Green Deal tycks i hög grad ligga i händerna på de amerikanska väljarna.

—————————————————————————–

Till sist kan man konstatera att coronaviruset är på väg att skärpa den globala klimatpolitiken på flygområdet. Det nya, globala utsläppskompensationssystemet CORSIA som beslutats inom FNs luftfartsorgan ICAO, är tänkt att börja fungera från årsskiftet 2020/2021. Kraven på kompensation kommer att utgå från de genomsnittliga koldioxidutsläppen från internationellt flyg 2019 och 2020. Ju lägre utsläppen blir 2019 och 2020, desto tuffare blir de krav om kompensation som flyget ställs inför. IATA, flygbranschens internationella organisation, räknar med att flyget under 2020 kan minska med 20 procent på grund av coronaviruset…

Sverige behöver ett klimatmål för skogen

För några år sedan försökte Skogsstyrelsen beräkna hur virkesförråden i den svenska skogen kommer att utvecklas under de kommande 100 åren (Skogliga konsekvensanalyser – SKA 15). Fyra olika scenarier testades. De skiljde sig åt främst genom olika intensitet i virkesuttaget.

Alla scenarierna baserades på en genomsnittlig, global temperaturökning till 2100 på 2^oC (RCP4.5), vilket i sig antas öka virkestillväxten. Utgångsläget var 2010, då förrådet av levande virke i den svenska skogen totalt beräknas ha uppgått till drygt 3 miljarder kubikmeter (m³sk = skogskubikmeter).

Oavsett scenario pekade kurvorna uppåt och landade 2100, vid nästa sekelskifte, på ett virkesförråd på mellan 3,7 och drygt 5 miljarder kubikmeter, en ökning på 25-65 procent.

Även med ett realt sett ökande virkesuttag väntas således den samlade mängden (levande) ved i den svenska skogen öka, om inte annat som en konsekvens av ökade virkesförråd i naturreservat och andra skyddade områden, där avverkningarna framöver väntas bli små eller obefintliga.

Det här är naturligtvis väldigt hoppfullt från klimatsynpunkt. Varje ytterligare m³sk levande ved beräknas i genomsnitt motsvara en inlagring av 1,375 ton koldioxid. För varje miljard kubikmeter virkesförrådet växer, dräneras således atmosfären på 1-1,5 miljarder ton koldioxid, motsvarande 20-30 års svenska utsläpp på nuvarande nivå.

Ökade virkesförråd i den svenska skogen betyder att temperaturstegringen dämpas samtidigt som försurningen av världshaven bromsas. Till detta ska läggas att klimatnyttan antagligen är större än prognoserna antyder, eftersom även förrådet av död ved (i olika stadier av nedbrytning) i skogarna rimligen kommer att öka.

Ännu mera hoppingivande är att det i förutsättningarna för dessa bedömningar inte ingår några som helst medvetna ansträngningar att försöka stärka skogens funktion som kolsänka. Klimatnyttan kommer som en bonus.

Lägre avverkning stärker kolsänkan

Men det gäller att inte slarva bort potentialen. Fortsätter vi – som under de senaste decennierna – att endast ta ut 90 procent av den potentiella avverkningen (istället för de 100 procent både Skogsstyrelsen och näringen brukar efterlysa) betyder det att virkesförrådet i skogen till 2100 växer med 2 i stället för 1 miljard kubikmeter, dubbelt så mycket.

Vägen dit är dock naturligtvis långt ifrån oproblematisk. Lägre avverkningsvolymer betyder minskat virkesutbud och därmed högre virkespriser. För markägarna är detta knappast någon nackdel, men för virkesförbrukande industrier och energianläggningar, och alla som är beroende av denna verksamhet, framstår högre virkespriser antagligen inte som drömscenariot.

De viktigaste invändningarna mot att öka virkesförråden är att skogens träd naturligtvis inte, i sina delar, utgör något stabilt kollager. Cellulosan i träden kommer förr eller senare att brytas ned och åter bli koldioxid och vatten – det går inte att lagra in hur mycket koldioxid som helst.

En del av tillväxten lär dessutom komma att neutraliseras av bränder, stormar, översvämningar och insektsangrepp. Det finns en risk att dessa fenomen blir mera frekventa om virkesförråden ökar, det gäller särskilt eftersom klimatet lär bli varmare och stormarna kraftigare.

Samtidigt gäller det att ha sinne för proportioner. Enligt den nyligen presenterade klimatpolitiska vägvalsutredningen beräknas koldioxidavgången vid den stora branden i Västmanland 2014 ha uppgått till 0,5 miljoner ton, vilket minskade nettoinlagringen av kol i det svenska landskapet detta år med en procent. En del ”katastrofer” är dessutom ekologiskt angelägna – många idag ovanliga växt- och djurarter är t.ex. beroende av att det regelbundet brinner i skogen.

En del risker går samtidigt hyfsat enkelt att hantera, t.ex. genom att öka andelen lövträd eller att, genom ökad avskjutning, minska stammarna av älg och kronhjort så att andelen (brandtålig) tall kan ökas på (den mera brandkänsliga) granens bekostnad.

Det finns (nästan) ingen substitutionseffekt

En väldigt spridd invändning mot att öka skogens kollager är att ett minskat virkesuttag skulle tvinga fram en ökad användning av fossila bränslen och därmed ökade utsläpp. Spontant förefaller det ju logiskt att utsläppen blir lägre om fossila bränslen ersätts av bioenergi, eller trä ersätter stål och betong för byggnadsändamål. Det brukar kallas substitutionseffekten.

Haken är att dessa samband inte gäller för verksamheter som omfattas av EUs utsläppshandel, och därmed vare sig för cement- och ståltillverkning eller för utsläppen från större energianläggningar inom EES (EU28 plus Island, Liechtenstein och Norge). Hur stora de totala framtida utsläppen från verksamheter som omfattas utsläppshandel kommer att bli har politikerna bestämt i direktivet om utsläppshandel. Hur stora de totala utsläppen blir påverkas därför i princip inte av i vilken utsträckning ved ersätter fossila bränslen, cement och stål – eller för den delen i vilken mån vi bygger ut vindkraften, stänger kärnkraftverk etc. (Under de närmaste åren gäller delvis andra villkor, kopplat till den s.k. marknadsstabilitetsreserven, MSR, men den effekten är temporär och begränsad.)

Här om veckan överlämnade den klimatpolitiska vägvalsutredningen sin slutrapport – ”Vägen till en klimatpositiv framtid” – till regeringen. Uppgiften var att ”föreslå en strategi för hur Sverige ska nå negativa utsläpp av växthusgaser efter 2045”. Med tanke på den svenska skogens potential att under mycket lång tid bidra till negativa utsläpp kunde man ha förväntat sig att utredningen skulle ha gett stort utrymme åt skogen.

Men det gör inte utredaren Åsa-Britt Karlsson (tidigare bl.a. statssekreterare åt dåvarande miljöminister Andreas Carlgren (C)).

Trogen sina utredningsdirektiv om att ”undersöka hur bl.a. ökad kolsänka, avskiljning och lagring av koldioxid med biogent ursprung (bio-CCS) och verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder kan och bör bidra till detta” bortser hon nästan helt från den spontana inlagring som redan pågår, och letar istället efter åtgärder som går längre än att enbart upprätthålla den existerande kolsänkan (t.ex. den nuvarande inlagringen av drygt 40 miljoner ton koldioxid per år i skogen). Förslagen ska ju syfta till ”ökad kolsänka”.

Därför föreslår hon att kolinlagringen i kulturlandskapet ska ökas genom att övergiven jordbruksmark planteras igen och att fler träd planteras i det öppna jordbrukslandskapet (hon kallar det ”agroforestry”), plus en satsning på mellangrödor och fånggrödor på den odlade arealen.

Beträffande skogslandskapet är det viktigaste förslaget en satsning på att de kommande 10 åren återväta (= åter höja vattennivån på) 100 000 hektar utdikade torvmarker på skogsmark. (Utdikade torvmarker beräknas f.n. läcka mer än 10 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år, nästan lika mycket som alla personbilar släpper ut!)

Frågan om att öka skogens kolsänka, t.ex. genom att öka naturhänsynen på den brukade arealen, skydda mera skog i reservat och att hålla tillbaka avverkningsintensiteten, bollar hon däremot i huvudsak vidare till den sittande skogsutredningen (vars direktiv dock knappast fokuserar på dessa aspekter).

I betänkandet varnar Åsa-Britt Karlsson för att minskade avverkningar och ökad kolinlagring i den svenska skogen kan leda till att avverkningarna (och de utsläpp detta orsakar) ökar någon annanstans. En förutsättning för att detta ska inträffa är dock, såvitt jag kan förstå, att resten av världen inte driver den klimatpolitik de bundit sig vid enligt Paris-avtalet. Beträffande möjligheten att kompensera svenska utsläpp med åtgärder i andra länder, är utredarens bedömning att detta är ett stickspår eftersom det förutsätter att resten av världen inte uppfyller Paris-avtalet. På motsvarande sätt sätter rimligen avtalet en gräns för hur mycket en återhållen skogsavverkning på svensk mark kan utlösa klimatmässigt negativa virkesuttag någon annanstans.

Det utredningen mest av allt visar är dock, enligt min uppfattning, att det inte går att bedriva en rationell och seriös klimatpolitik om vi bortser från kolflödena i landskapet. Det här måste politiken ta fasta på och formulera en politik kring.

En första åtgärd borde vara att komplettera det klimatpolitiska ramverket med ett mål även för inlagringen av kol i skogslandskapet, kanske enklast formulerat som ett mål för hur virkesförrådet i det svenska skogslandskapet bör öka.

Förslag till klimatpolitiskt mål för skogslandskapet: Öka virkesförrådet i den svenska skogen till 2030 minst 3,5 miljarder m³sk, 2050 minst 4 miljarder m³sk, 2100 minst 5 miljarder m³sk. (Nivåerna bygger på det scenario i Skogsstyrelsens rapport Skogliga konsekvensanalyser – SKA 15 där 90 procent av nettotillväxten avverkas.)

Skogspolitikens malström

”Malström, Tidvattensström, en våldsam hvirfvelrörelse i vattnet i trånga sund, framkallad af ebb och flod. Föremål, som kommit in i en sådan vattenhvirfvel, dragas mot dess midt och sugas där ned under vattenytan. Dessa hvirfvelströmmar uppnå ibland mycket stor hastighet och kunna bli farliga för seglare, obekanta med de lokala förhållandena.” (Nordisk familjebok, 1912)

Att den svenska skogspolitiken sedan några år tillbaka befinner sig i ett tillstånd av permanent hårda och snarast växande konflikter, beror inte på att de inblandade aktörerna tillhör ett mera illvilligt, korkat eller intellektuellt inkrökt släkte än befolkningen i övrigt. Konflikterna är en konsekvens av de regler som gäller på den spelplan politikerna har skapat åt skogspolitikens aktörer.

Så länge spelplanen och regelverken inte förändras, måste man därför räkna med att konflikterna kommer att bestå, och sannolikt fördjupas.

Så här kan det inte fortsätta. Politiken måste gripa in. Och ändra reglerna. Ändra logiken. Så att de inblandade får motiv att agera ansvarsfullt. Så att vi får en skogspolitik som fungerar.

Annars? Malströmmen.

——————————————————————-

Osäkerheten handlar inte om målen. Miljömålet ”Levande skogar” fastställdes 1998 och har sedan dess, utan mycket väsen, överlevt flera översyner utan att ändras med så mycket som ett skiljetecken:

”Skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion skall skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas.”

Ungefär samma formuleringar återfinns i skogsvårdslagens portalparagraf.

———————————————————————

En första förklaring till konflikterna är att politiken aldrig har vågat eller orkat gå bortom de ”poetiska” målformuleringarna.

Det har förvisso formulerats och beslutats om etappmål etc, men den konkreta innebörden har politiken aldrig beskrivit: Hur ska det se ut i skogen när vi är framme? Hur vet vi om vi har lyckats?

Så länge denna konkretisering saknas går det faktiskt egentligen inte att uttala sig om huruvida utvecklingen går åt rätt eller fel håll.

Medan politiken legat lågt har alla tänkbara aktörer tagit tillfället i akt att kliva in och lansera sina egna, hemsnickrade versioner om vartåt den beslutade politiken egentligen syftar. Genom att spegla den verkliga utvecklingen mot den egna, hemsnickrade målvisionen, har alla parter, i eget syfte, kunnat leda i bevis att utvecklingen varit oerhört positiv, alternativt fullständigt förfärlig.

Är någon förvånad över att dessa förhållanden leder till att kriget fortsätter? Kan man ens moralisera över parternas agerande?

————————————————–

Den andra huvudförklaringen till de allt värre konflikterna finns i principen ”frihet under ansvar”, som innebär att de skogspolitiska målen är tänkta att komma att nås mer eller mindre automatiskt, åtminstone utan att staten (mer än marginellt) ingriper.

När det gäller målet i skogsvårdslagen att skogen ska brukas så att den ger god avkastning sammanfaller samhällsintresset med markägarintresset – behovet av statliga ingrepp är måttligt.

Beträffande miljömålet fungerar det i stort sett tvärtom – konflikten mellan samhällsintresset och markägarnas behov/önskemål om god avkastning är uppenbar, i varje fall på kort sikt. Principen ”frihet under ansvar” leder till att det i lagstiftningen nästan inte finns några som helst tvingande krav. Signalen till näringen är att miljöhänsyn är att betrakta som en hobby, i bästa fall en affärsidé.

Gapet mellan det politiska målet och myndigheternas (mycket begränsade) möjligheter att agera förväntas skogsnäringen själv fylla, trots de extrakostnader detta innebär.

Hur kan någon föreställa sig att en lösning som systematiskt belönar den som inte tar sitt ansvar ska kunna fungera?  Allvarligt talat: Hur dum och naiv får man vara?

——————————————————————

Ett sätt att försöka överbrygga gapet mellan å ena sidan den politiska målsättningen och frånvaron av regler, å andra sidan skogsnäringens företagsekonomi, är certifieringssystemen FSC och PEFC. Med trovärdiga certifieringssystem kan marknaderna (och därmed ekonomin för den svenska skogsnäringen) säkras trots de ökade kostnader högre miljöambitioner innebär.

Att alla stora skogsbolag klivit in under FSC-paraplyet har ökat deras kostnader, men inträdet har varit frivilligt, vilket rimligen måste tolkas som att de anser att den ekonomiska vinningen är större än kostnaden (till vinningen räknar de eventuellt även frånvaron av statlig reglering).

Det ekonomiskt mest krävande villkoret i FSC-reglerna är förmodligen att certifierade markägare måste undanta s.k. nyckelbiotoper från avverkning. I Controlled Wood-reglerna, som anger villkor för att slutprodukter (papper, möbler etc) ska kunna märkas med FSC-loggan, är kravet att märkta produkter inte får innehålla fibrer från nyckelbiotoper.

Anslutningen till dessa regler betyder att alla stora virkesköpare bojkottar virke från nyckelbiotoper. Att bolagen håller fast vid FSC och bojkotten går inte att tolka på annat sätt än att de har bedömt att de kostnader reglerna innebär är lägre än den vinst man gör på märkningen.

Ingen riksdag, ingen regering, ingen myndighet har i sammanhanget tvingat skogsbolagen till någonting. Det finns inga lagar som tvingar någon markägare att avstå från att avverka nyckelbiotoper, inga lagar som tvingar de stora skogsbolagen att bojkotta virke från nyckelbiotoper. Det är ett vägval näringen själv gjort.

Det stora hotet mot företagens möjligheter att fortsatt tjäna pengar på sin FSC-märkning finns hos bolagen själva. Skulle de påträffas ”med brallorna nere” – att det visar sig att deras rutiner för att hålla virke från nyckelbiotoper borta från sina produkter inte fungerar – varför ska då de kunder som kräver FSC-produkter av omsorg om sin miljöprofil – TetraPak, IKEA etc – välja att köpa svenskt virke? När detta val innebär en risk för att de själva får löpa gatlopp i media för ”greenwashing”, lurendrejeri? Varför?

Det är sådana tankar som väcks när man läser det besynnerliga remissvar branschorganisationen Skogsindustrierna lämnat över Skogsstyrelsens förslag att myndigheten ska upphöra att registrera nyckelbiotoper i samband med att man granskar avverkningsanmälningar.

Här några rätt anmärkningsvärda formuleringar från den organisation som ska tillvarata skogsnäringens möjligheter att tjäna mera pengar på att lova sina kunder att de produkter de köper är fria från fibrer från nyckelbiotoper:

”Effekten av nuvarande tillämpning blir att stora arealer lämnas obrukade utan att någon avvägning sker mellan samhällsnyttan med att bruka skogen i en grön omställning och bevarande av biologisk mångfald.”

”Registreringen av nyckelbiotoper får stor ekonomisk påverkan för den enskilde skogsägaren, samtidigt som den skapar negativa incitament för skapandet av naturvärden i skogsbruket.”

”Skogsindustrierna anser att i de fall en markägare inte kan eller vill undanta en nyckelbiotop som frivillig avsättning måste markägaren

• få ersättning genom att ett formellt skydd inrättas eller
• få råd kring hur skogsbruk kan ske med hänsyn till naturvärden och lagkrav.”

Redan idag har de stora, FSC-märkta företagen (StoraEnso, Holmen, SCA etc) rimligen svårt att klara löftet att det inte ska finnas fibrer från nyckelbiotoper i deras FSC-märkta produkter. Blir denna uppgift enklare om Skogsstyrelsen inte längre hjälper dem?

Varför är Skogsindustrierna så angelägna om att bryggan mellan miljömålet i skogen och företagens behov av lönsamhet rivs?

————————————————————————

I media har Skogsstyrelsens identifiering av nyckelbiotoper beskrivits som ett övergrepp mot enskilda markägare. Men den aktör som vägrat att köpa virket från nyckelbiotoperna är skogsindustrin, inte staten eller Skogsstyrelsen! Och det är inte bara de FSC-märkta bolagen som medverkat i bojkotten av nyckelbiotopsvirke – det har även samtliga landets skogsägarföreningar!

Varför? Därför att bojkotten har varit ekonomiskt lönsam för skogsnäringen som helhet. Tack vare FSC-certifieringen har svensk skogsnäring som helhet stärkt sin marknadsposition och kunnat tjäna mera pengar. Vinsterna av detta har på ett eller annat sätt spridit sig till varenda skogsägare. Problemet är att näringen inte velat kompensera de markägare som haft en särdeles hög andel nyckelbiotoper på sina ägor. Istället har man underblåst hetsen mot Skogsstyrelsen.

Fegt och ynkligt? Tja, kanske inte svenskt näringslivs bästa stund, om man säger…

—————————————————-

Tyvärr har skogsnäringens motpart inte nämnvärt bidragit till att lösa konflikten.

Visst är nyckelbiotoper viktiga för att klara miljömålet i skogen.

Av Naturskyddsföreningens remissvar över Skogsstyrelsen förslag kan man dock få intrycket att möjligheterna att nå miljömålet i skogen i stort sett fullständigt hänger på att Skogsstyrelsen fortsätter att registrera nyckelbiotoper. Så är det naturligtvis inte.

Redan reglerna i miljöbalken 12:6 innebär att en markägare är skyldig att informera myndigheten om en nyckelbiotop kan påverkas av en skogsåtgärd (inte enbart slutavverkningar). Ovanpå det ligger, som sagt, skyldigheten för virkesköparna att garantera att det virke de förmedlar till de FSC-märkta skogsindustrierna inte innehåller virke från nyckelbiotoper. Sammantaget borde dessa bägge regler stoppa i stort sett varenda avverkning av nyckelbiotoper, oavsett om Skogsstyrelsen registrerar nyckelbiotoper när de granskar avverkningsanmälningar eller ej.

Möjligen för denna diskussion tillbaka till hur olika aktörer väljer att tolka miljömålet ”Levande skogar”. Om man anser att målets innebörd är att alla befintliga nyckelbiotoper ska undantas från avverkning, så är ju den ändrade hantering Skogsstyrelsen förbereder självklart ett bekymmer.

Har man ett vidare synsätt, och snarare föreställer sig att miljömålets syfte är att säkra den långsiktiga naturliga dynamiken i skogslandskapet – då är inte varje nu existerande nyckelbiotop omistlig. Då handlar det om att skapa ekologiskt fungerande skogslandskap där sättet att förvalta de brukade arealerna är lika betydelsefullt som att undanta nyckelbiotoper.

———————————————————————–

En faktor som ständigt späder på konflikten i skogen är de skevheter kring intrångsersättning som fortfarande finns kvar.

Den ena gäller artskyddsförordningen. Denna lagstiftning baseras på art- och habitatdirektiven som Sverige antog i samband med EU-medlemsskapet (hett efterlängtat inte minst av skogsindustrin…).

Reglerna innebär att en myndighet (länsstyrelsen eller Skogsstyrelsen), utan att betala ersättning till markägare, kan stoppa en planerad skogsbruksåtgärd vid misstanke att åtgärden kan försämra förutsättningarna för någon av de arter som tas upp i förordningen. Under de senaste åren har det pågått ett antal uppslitande konflikter kring detta. Markägarnas protester är förståeliga. Det är självfallet orimligt att staten på detta sätt kan ingripa utan att ersätta. Redan 2016 skrev generaldirektörerna för Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket ett gemensamt brev till regeringen och efterlyste en lagändring. Det är angeläget att en sådan genomförs. Att regeringen inte agerat är obegripligt.

Den andra gäller skogsbruket i fjällnära skog. De stora, orörda områdena längs fjällskogen har mycket stora naturvärden, men det är inte i längden hållbart att de formella, lagstadgade villkoren skiljer sig mellan den som brukar skog utanför respektive inom det fjällnära området. Även denna fråga måste lösas ut.

Konflikterna kring artskyddet och den fjällnära skogen är en tacksam ursäkt för de aktörer som generellt strävar efter att montera ned svensk naturvård och vill skärpa konflikten mellan stad och landsbygd. Det är märkligt att man från naturvårdssidan inte har presenterat egna förslag till lösning på dessa konflikter, utan istället lämnat fältet fritt för naturvårdens dödgrävare.

————————————————-

Striden kring nyckelbiotoper, artskyddsförordningen och fjällskogen är bara delar av en mycket större problematik, som inte låter sig lösas bit för bit utan kräver ett övergripande omtänkande. Det handlar om att skapa sådana regler och incitament som leder till att det som är önskvärt från övergripande samhällssynpunkt blir attraktivt även för den enskilde markägaren eller skogsföretaget.

Vägen dit går, menar jag, via en starkare lagstiftning. ”Frihet under ansvar” leder ned i malströmmen.

I rapporten ”Skydda lagom – en ESO-rapport om miljömålet Levande skogar” skissar jag på en alternativ skogspolitik som jag tror har bättre förutsättningar att lösa problemen än den som förespråkas av vare sig skogsnäringen eller miljösidan.

1. Det första steget är att konkretisera det långsiktiga målet. Vart vill vi komma? 1997 tog dåvarande miljövårdsberedningen fram en sådan skiss, som nog faktiskt fortfarande håller. Första steget bort från de pågående konflikterna är att göra en liknande, moderniserad ”bristanalys”, ett vetenskapligt gediget underlag för en ny politik. Regeringen borde beställa en sådan analys redan i de regleringsbrev till Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket för 2020 man just nu sitter och skriver på.

2. Tillämpa samma ”toleranströskel” på små och stora avverkningar. Idag kan Skogsstyrelsen kräva naturhänsyn motsvarande upp till 10 procent av avverkningsvärdet såvida avverkningen inte är värd mer än 250 000 kronor. Ju större avverkningar, desto mindre är möjligheten att ställa krav, och är avverkningen gigantisk kopplas miljöreglerna ur helt och hållet. Vem kan försvara en sådan ordning? Med större, generella hänsyn av högre kvalitet på den brukade arealen minskar behovet av reservat.

3. Gör skogsnäringen delansvarig för att finansiera det nätverk av reservat som behövs. En tanke är att överlåta ansvaret för att finansiera naturreservat, biotopskyddsområden och naturvårdsavtal till en fond, gemensamt finansierad och styrd av skogsnäringen och staten. Ju högre kvalitet på den reservatsstruktur som bildas och de hänsyn som tas på den brukade arealen, desto lägre skulle kostnaden bli för både staten och näringen.

4. Till detta bör man lägga att det naturligtvis är angeläget från ekonomisk synpunkt att svensk skogsindustri får möjlighet att vinna ekonomiskt på en mera ambitiös svensk miljöpolitik. Denna möjlighet är det avgörande skälet för industrin att FSC-certifiera. Frivilliga certifieringssystem duger dock inte till att säkra det svenska miljömålet och behöver därför i huvudsak ersättas av lagstiftning. En angelägen fråga är att hitta metoder som gör det möjligt för svensk skogsindustri att på basis av en tuff och effektiv naturvårdsreglering fortsatt säkra marknadsandelar och tjäna pengar på ambitiösa miljöhänsyn.

Alternativet? Malströmmen…

Leder mera kärnkraft till lägre koldioxidutsläpp?

På dagens DNdebatt efterlyser partiledarna för (M), (KD) och (L) nya förhandlingar om det framtida svenska elsystemet, och kräver i sammanhanget att svenska staten på olika sätt ska främja fortsatt kärnkraft.

Det sägs aldrig rent ut (men antyds på snart sagt varje rad) att en satsning på kärnkraften är avgörande för att få ned utsläppen av växthusgaser.

Läser man texten riktigt omsorgsfullt finner man dock att det bara handlar om antydningar och att de tre partiledarna faktiskt ingenstans gör exakt denna koppling. Det är klokt av dem.

Antydningarna är samtidigt så frekventa att det är svårt att värja sig från misstanken att Kristersson, Busch Thor och Sabuni kallt räknar med att antydningar ska räcka för att förleda ovana läsare (ja, kanske rentav en och annan icke-uppdaterad journalist eller politiker?) att göra just denna koppling, i syfte att förstärka de missuppfattningar om kärnkraftens roll i klimatpolitiken som redan är allmängods i debatten.

Hur ser då sambanden ut?

Att behålla eller bygga ut kärnkraften skulle givetvis öka utbudet av el, vilket i sin tur (i varje fall kortsiktigt) skulle leda till lägre elpriser. Tillförseln skulle dessutom kunna bli mera stabil och ställa mindre krav på elnätet än det system vi ser framför oss, med en ökad andel icke-reglerbar el från vind- och solkraft.

Huruvida kärnkraften i realiteten kan konkurrera ekonomiskt är dock alltmera osäkert. Hög andel kärnkraft skapar dessutom sårbarhetsproblem för elnätet, vilka visat sig mycket dyrbara i samband med de olyckor som inträffat.

Att mera kärnkraft skulle leda till lägre utsläpp – det Kristersson, Busch Thor och Sabuni antyder men inte påstår – är paradoxalt nog däremot i stort sett uteslutet, i varje fall på längre sikt än några år, och i varje fall om nuvarande EU-direktiv om utsläppshandel inte görs om i grunden. I den mån det ändå sker är det därtill av så marginell betydelse att det inte är riktigt relevant för den aktuella diskussionen.

Förklaringen ligger i hur reglerna för EUs utsläppshandel är konstruerade.

Direktivet om utsläppshandel sätter ett tak för hur stora de totala framtida utsläppen av koldioxid från de (för närvarande ca 11 000) större energi- och industrianläggningar inom EES (EU28 + Island, Lichtenstein och Norge) som ingår, kan bli.

Det relevanta startåret är 2013. Fr.o.m. detta år kommer totalt drygt 49 miljarder utsläppsrätter att ges ut. Större än så kan utsläppen från de berörda verksamheterna inte bli.

Av detta utrymme har redan drygt 12 miljarder utnyttjats för att täcka utsläpp sedan 2013 fram till nu. Ytterligare ett par miljarder väntas automatiskt plockas ur systemet 2024 (se nedan). Således återstår ett utsläppsutrymme på 35 miljarder ton. För all framtid.

När detta utrymme förbrukats är koldioxidutsläpp från de verksamheter som omfattas av systemet förbjudna.

Förutsatt att kostnaden för att producera och leverera el från kärnkraft är lägre än alternativen kan mera kärnkraft, som nämnts, leda till lägre elpriser. Huruvida vi behåller, bygger ut eller lägger ned kärnkraften har däremot ingen påverkan på hur stora de maximala utsläppen från de verksamheter som omfattas av EUs utsläppshandel (inklusive storskalig el- och värmeproduktion) kan bli, för det bestäms av hur många utsläppsrätter som ges ut.

Det finns ett kortsiktigt förbehåll samt dessutom en väldigt hypotetisk möjlighet som på marginalen kan rubba denna slutsats. Om kärnkraft tränger undan kolkraft kan utsläppen bli lägre och antalet utgivna, men ännu inte utnyttjade utsläppsrätter (TNAC) förbli högt. På marginalen kan detta leda till att fler utsläppsrätter automatisk annulleras, vilket i sin tur betyder att det totala antal utsläppsrätter som finns tillgängliga för att täcka utsläpp minskar. I så fall blir de återstående utsläppen mindre än de 35 miljarder ton jag tidigare nämnde.

Det kortsiktiga förbehållet har att göra med den så kallade marknadsstabilitetsreserv (MSR) som sedan årsskiftet 2018/2019 finns inom utsläppshandeln. Den innebär kortfattat att så länge antalet utgivna, men ännu inte utnyttjade utsläppsrätter (brukar kallas TNAC – Total Number of Allowances in Circulation) överstiger 833 miljoner (egentligen 100/0,12 eller 200/0,24) ska t.o.m. 2023 ett antal nyutgivna utsläppsrätter som motsvarar 24 procent (fr.o.m. 2024 12 procent) av TNAC årligen undandras auktionering och istället placeras i MSR.

Av de utsläppsrätter som vid utgången av 2023 finns i MSR, kommer det antal som överstiger det antal utsläppsrätter som auktionerades ut under 2022 automatiskt annulleras (enkelt, va?). Samma manöver kommer därefter att ske varje år MSR vid utgången av år 2 innehåller fler utsläppsrätter än som auktionerades ut år 1.

Den annullering som sker vid årsskiftet 2023/2024 väntas uppgå till kring 2 miljarder utsläppsrätter, men det exakta antalet går inte att fastställa förrän vi vet a/ hur många utsläppsrätter som successivt tillförts MSR t.o.m. 2023, samt b/hur många utsläppsrätter som verkligen auktionerades ut 2022.

Finräknar man på systemet (en njutning förbehållen masochister!) upptäcker man att systemet är väldigt ”slagigt”. I min rapport ”EU, Sverige och klimatet” (sid 31) försöker jag beräkna hur stora de automatiska annulleringarna blir vid olika utsläppsminskningsscenarier. Min slutsats i rapporten är att en viss, årlig automatisk annullering kommer att ske även efter 2023/2024.

Björn Carlén och Svante Mandell, miljöekonomer vid Konjunkturinstitutet (välkomna bland masochisterna…), publicerade i maj på DNdebatt en liknande räkneövning, vars antagande även den ledde till slutsatsen att TNAC ännu ett antal år efter 2023 kommer att överstiga 833 miljoner. Om detta inträffar betyder mera kärnkraft dels att fler utsläppsrätter de närmaste åren avsätts i MSR, varvid den automatiska annulleringen 2023/2024 blir större, dels att denna mekanism fortsätter att plocka bort outnyttjade utsläppsrätter ut systemet. Det är det långsiktiga perspektivet.

Att de scenarier jag respektive Carlén/Mandell lutar oss mot skulle inträffa förefaller dock allt mindre sannolikt, faktiskt därför att utsläppen just nu verkar falla mycket snabbare än vad både mina och Konjunkturinstitutets beräkningar utgick från.

2/3 av utsläppen inom utsläppshandeln har hittills kommit från kolkraftverk. För närvarande faller dock kolkraftsproduktionen (och därmed utsläppen från kolkraftverken) snabbt. Första halvåret 2019 producerade kolkraftverken inom EU 19 procent mindre el än samma period 2018. Med tanke på kolkraftens dominerande betydelse för utsläppshandelssystemet, verkar det inte osannolikt att utsläppen inom systemet under 2019 kommer att bli åtminstone 7-8 procent lägre än 2018. Ett inte osannolikt scenario är att denna utveckling dessutom blir ännu hastigare under 2020.

Finräknar man blir resultatet av denna utveckling att MSR kommer att fyllas på snabbare än vi tidigare antagit, vilket betyder att fler utsläppsrätter än tidigare antagits kommer att annulleras 2023/2024, men att vi därefter – när utsläppshandeln börjar domineras av den tunga industrin (vars utsläpp är mindre priskänsliga än kolkraftens) snarare än av kolkraften – får en långsammare utveckling där utsläppen faller ungefär i takt med att utgivningen av nya utsläppsrätter ges ut.

Konsekvensen blir i så fall att TNAC ganska snabbt stabilt kommer att hamna under 833 miljoner, vilket leder till att de automatiska annulleringarna upphör och att utsläppsutvecklingen därefter kommer att styras av nytutgivningen av utsläppsrätter.

Slutsatsen är att en fortsatt drift ytterligare ett antal år av de kärnreaktorer Vattenfall planerar att lägga ned sannolikt leder till att driftstiden för kolkraftverken på kontinenten minskar en aning. När färre utsläppsrätter därmed förbrukas, blir TNAC en aning större, varvid även avsättningen till MSR liksom den automatiska annulleringen 2023/2024 blir aningen större, vilket i sin tur tär på det totala framtida utsläppsutrymmet.

Med den snabba minskning av kolkraftens utsläpp vi nu bevittnar verkar det däremot alltmera osannolikt att mera kärnkraft långsiktigt har någon som helst betydelse för hur stora koldioxidutsläppen inom EES blir. Mera kärnkraft betyder högre elanvändning, men knappast större automatiska annulleringar efter 2023, och därmed inte lägre totala utsläpp.

Tillägg 191129

Som framgått av texten ovan innebär reglerna för utsläppshandeln att mera kärnkraft inte leder till mer än möjligen och kortsiktigt marginellt lägre utsläpp. Som några följare påpekat så gäller precis samma förhållande annan tillförd kapacitet, till exempel av vind- eller solkraft. Utbyggd vindkraft och mera solpaneler leder till att utbudet av el ökar, vilket sänker priset både på el men också på utsläppsrätter. På kort sikt kan detta – på grund av marknadsstabilitetsreserven och den automatiska annulleringen – leda till lägre utsläpp. Det gäller särskilt om den ökade tillförseln sker i år eller nästa år. Över tid är dock påverkan på de totala utsläppen av koldioxid från verksamheter som omfattas av utsläppshandeln av nytillkommen elproduktion lika liten, oavsett hur energin genereras. Mera vind- och solkraft betyder inte minskade utsläpp. Den riktiga paradoxen är att (återigen om vi bortser från de närmaste åren) man faktiskt kan öka användingen av kolkraft utan att de samlade utsläppen från verksamheter inom utsläppshandeln ökar!!

Den förvirra(n)de biodrivmedelsdebatten

SLU, kolinlagringen och den akademiska integriteten

Det finns två sätt att minska atmosfärens halt av växthusgaser. Den ena är att släppa ut mindre. Den andra att fånga in kol från atmosfären och sedan på något sätt förhindra att det infångade kolet åter läcker ut.

I framtiden kommer det kanske att bli möjligt att i stor skala lagra in koldioxid från förbränning av biomassa i berggrunden genom så kallad BECCS, BioEnergy Carbon Capture and Storage. Men innan detta går att göra i stor skala kommer det att dröja decennier.

Man kan också, redan på kort sikt, öka kolinlagringen genom att förändra jordbruksmetoderna. Att ”återväta” utdikade våtmarker är en ytterligare möjlighet.

Det enda alternativ som idag står till buds att storskaligt minska atmosfärens halt av koldioxid är dock att öka virkesförråden i våra skogar. Öka tillväxten eller minska avverkningarna. Helst båda.

Det är för att säkra att medlemsstaterna tar vara på dessa möjligheter som EUs regeringar och Europaparlamentet för snart två år sedan antog den nya LULUCF-förordningen (Land-Use, Land-Use Change and Forestry). Grundkravet i förordningen är att länderna från och med 2021 måste säkra att inlagringen av kol i landskapet är större än utflödet.

Beträffande skogsmarken innebär lagstiftningen att den genomsnittliga årliga inlagringen i ett medlemsland 2021-2025 respektive 2026-2030 måste vara minst lika stor som den var 2000-2009. Det kallas den skogliga referensnivån, Forest Reference Limit, FRL. I kalkylen ska man även ta hänsyn till ett antal ytterligare faktorer, bland annat ålderssammansättningen hos träden. Under kortare perioder tillåter lagstiftningen således att inlagringen underskrider nivån 2000-2009, men på sikt får nettoinlagringen inte understiga FRL.

Trots att stormen Gudrun 2005 under ett dygn svepte ned nästan en helt års tillväxt var nettoinlagringen av koldioxid på den svenska skogsmarken 2000-2009 ungefär 45 miljoner ton per år. Sedan dess har inlagringen ökat ytterligare. Sveriges FRL borde således hamna någonstans kring 45-50 miljoner ton.

Beslutet om LULUCF-förordningen föregicks av häftiga bråk mellan i första hand ett antal skogrika länder och resten av unionen. I Sverige höll regeringen inledningsvis låg profil, men efter kampanjer från skogsnäringen, tvingade de borgerliga partierna och SD regeringen att driva en linje som gick ut på att minimera kraven på kolinlagring. Från skogsnäringen krävde man att Sveriges FRL skulle ligga betydligt lägre än den historiska nivån för att säkra att man skulle kunna öka virkesuttaget.

När dammet hade lagt sig ställde sig dock till sist både den svenska regeringen (efter att ha stämt av med riksdagen) och samtliga svenska ledamöter i Europaparlamentet bakom den lagstiftning som nu gäller.

Att tillämpa det nya regelverket är inte helt enkelt. Under 2018 fick SLU, Sveriges Lantbruksuniversitet, i uppdrag av regeringen att, i samråd med Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket, definiera den skogliga referensnivån för Sverige.

Det gjorde SLU. Men när universitetet levererade sina slutsatser visade det sig att man inte i första hand hade utgått från vad som stod i EU-lagstiftningen utan efter hur stor inlagring som skulle kunna åstadkommas efter att avverkningarna hade ökat på det sätt skogsnäringen önskade sig (vilket i sin tur hade legat bakom den omorientering av den svenska förhandlingslinjen inför beslutet som de borgerliga partierna plus SD drivit igenom).

SLU föreslog en FRL på 30 miljoner ton, dvs. en minskning av den årliga koldioxidinlagringen på gott och väl 15 miljoner ton jämfört med nuläget – det motsvarar utsläppen från nära nog hela den svenska personbilsparken.

Att detta sätt att räkna inte var i linje med LULUCF-förordningen blev uppenbart när den svenska rapporteringen granskades av Kommissionens expertgrupp. Sverige fick bakläxa med krav om att senast vid årsskiftet 2019/2020 komma tillbaka med ett nytt förslag till en FRL, som är förenlig med EU-lagstiftningen.

Ända sedan i juni har regeringen grubblat på hur man skulle hantera Kommissionens avhyvling. Förra torsdagen, den 10 oktober, beslöt man till sist att åter lämna uppdraget till den institution – Sveriges Lantbruksuniversitet – som låg bakom den redovisning som så snöpligt hade underkänts.

Så nu ligger bollen åter hos SLU.

Varför universitet gick vilse förra gången kan man bara spekulera kring.

En förklaring kan naturligtvis vara inkompetens – att man inom SLU helt enkelt inte förstod lagtexten. Fast jag undrar det. Svensk skogs- och klimatforskning är i världsklass.

En annan, på sitt sätt ännu mera obehaglig, möjlighet är att man på universitet precis förstod innebörden i LULUCF-förordningen, men att man antingen självmant eller under yttre press bortsåg från denna insikt (liksom från akademiska krav om saklighet och integritet) för att istället leverera det man trodde beställaren, dvs. regeringen (eller riksdagsmajoriteten eller skogsnäringen, eller kanske alla i skön förening) ville att SLU skulle säga.

Men nu är, som sagt, bollen tillbaka hos Sveriges Lantbruksuniversitet. Och det duger naturligtvis inte för SLU – och för Sverige – att komma tillbaka med de siffror man senast levererade.

Att denna gång räkna rätt blir den centrala och viktiga uppgiften för SLU. Men kanske ändå inte den svåraste.

Ännu knepigare blir nog att förklara varför en institution med världsledande forskare på området har agerat på ett sätt som luktar mera av politiskt beställningsarbete än av vetenskaplig integritet.