Är det viktigt för klimatet att utsläppsrätterna är dyra?
Vissa av de system för utsläppshandel som finns runtom i världen, bl.a. i USA och Kanada, innehåller ett ”golvpris” på utsläppsrätter (ibland används beteckningen ”reserve price”). Golvpriset innebär att auktioneringen av utsläppsrätter skjuts upp om buden vid en auktion faller under en viss nivå. Tanken bakom systemet är att skapa en trygghet för de företag som investerar i t.ex. förnybar elproduktion – tack vare golvpriset kan de vara säkra på ett mått av prisstabilitet.
En annan typ av golvpris är det som tillämpas inom elsektorn i Storbritannien. Det brittiska golvpriset är egentligen en koldioxidskatt som läggs ovanpå det aktuella marknadspriset på utsläppsrätter. Golvpriset säkrar att kostnaden för brittiska kraftverk att släppa ut koldioxid alltid är (minst) 18 pund per ton (motsvarar ca 20 euro per ton). Skatten varierar därför med priset på utsläppsrätter och betyder att koldioxidkostnaden för brittiska kraftbolag är stabil eller i varje fall aldrig lägre än marknadspriset på utsläppsrätter.
När de viktigaste besluten 2008 togs om de regler för EUs utsläppshandeln som gällt sedan 2013, präglades diskussionen av industrins oro för att utsläppsrätterna skulle bli så dyra att ingen längre skulle våga investera i energiintensiv industri inom EU. Under 2008 gick industrin på högvarv och utsläppsrätterna kostade 30 euro per ton. Diskussionen handlade inte om risken för att utsläppsrätterna skulle bli för billiga, oron gällde att de skulle bli för dyra. I direktivets artikel 29a skrev man därför in regler för hur medlemsstaterna vid hastiga prisökningar skulle kunna tidigarelägga auktionering av utsläppsrätter för att på så sätt överskölja marknaden och pressa priset. Hur man ska göra om priset istället faller kraftigt berörs inte i direktivet – detta var uppenbarligen ingen fråga 2008.
Recessionen och inflödet av krediter sänkte priset
Redan när de viktigaste besluten formellt togs i december 2008 hade läget förändrats. Banken Lehman Brothers’ kollaps i september 2008 utlöste i USA och Europa den värsta ekonomiska recessionen sedan 1930-talet. På några månader halverades priset på utsläppsrätter. I början av 2013 var det nere vid 3 euro per ton, och efter en tillfällig uppgång under 2014 och 2015 har priset sedan dess legat och skvalpat mellan 4 och 6 euro per ton.
Bakom prisfallet låg inte bara den ekonomiska nedgången. En faktor var att många företag på allvar började pressa ned sina utsläpp, vilket dämpade efterfrågan på utsläppsrätter. Kraftbolagen byggde vindkraftverk och bytte kol mot naturgas. En ännu viktigare faktor var dock förmodligen det stora inflödet av s.k. internationella utsläppsminskningskrediter, ett slags ”utsläppsrätter” som utfärdats på basis av en klimatinvestering utanför unionen, t.ex. vindkraftverk i Kina. (En del av krediterna härrörde dessutom från en glipa i regelverket som innebar att den som producerade en typ av freoner och sedan omedelbart förstörde dessa, kunde inregistrera utsläppsminskningskrediter som sedan gick att sälja till de företag som omfattades av utsläppshandeln.) 2011 och 2012, åren innan reglerna för dessa krediter skärptes, strömmade det in 750 miljoner krediter i systemet, vilket blåste upp ”överskottet” och pressade priset.
För att staga upp priset beslöt man inom unionen i början av 2013 om ”back-loading”, vilket innebar att auktioneringen av 900 miljoner utsläppsrätter (EUA) sköts upp från 2013-2015 till 2018 och 2019. Efter en viss prisuppgång 2014 och 2015 går det dock inte längre att se någon effekt av backloading-beslutet.
Betyder MSR något?
2015 beslöt man om en nya mekanism – Market Stability Reserve – som ska börja gälla 2019. I MSR ska man, i avvaktan på att efterfrågan på utsläppsrätter ökar, dels lagra de 900 miljoner EUA som redan stoppats undan genom ”back-loading”, dels varje år, från den pott som är avsedd för auktionering, föra över ett antal EUA motsvarande 12 procent av det antal utsläppsrätter som redan finns ute bland företag och spekulanter men som ännu inte utnyttjats (denna volym kallas ”Utsläppsrätter i omlopp” – Allowances In Circulation, AIC).
När AIC (som idag innehåller drygt 2 miljarder outnyttjade utsläppsrätter) så småningom har krympt till 400 miljoner EUA, kommer MSR årligen att tappas på 100 miljoner EUA som länderna kommer att auktionera ut utöver sin ordinarie tilldelning.
På sikt hoppas man att MSR på så sätt ska tömmas helt. Förhoppningen är att reserven ska bidra till att priset på EUA hålls uppe. När MSR upplösts ska det, hoppas man, ha skapats en balans mellan tillgång och efterfrågan på utsläppsrätter som leder till ett betydligt högre pris än idag.
Kommer detta att fungera eller vore det bättre med ett golvpris?
Frankrike har i flera år vurmat för att EU istället skulle införa ett golvpris enligt amerikansk modell. Rykten i nyhetsbrevet Carbon Pulse antyder att fransmännen lyckats få tyskarna att tända på idén.
Men vore det bra med ett golvpris? För egen del har jag svårt att se förtjänsterna med såväl MSR som med ett golvpris.
Det är tänkvärt att effekterna tycks bli densamma, oavsett teknisk lösning. I USA innebär golvpriset att om efterfrågan är låg placeras osålda utsläppsrätter i en sorts reserv för auktionering vid ett senare tillfälle, dvs. nästan exakt samma lösning som med MSR.
Det kan dock starkt ifrågasättas om något av systemen egentligen har någon effekt på priset på utsläppsrätter. ”Back-loading” tycktes inte ha haft nämnvärd effekt, och med MSR kan köpare och säljare av EUA hela tiden kalkylera det framtida flödet av fräscha utsläppsrätter på ett sätt som nog i huvudsak eliminerar den prishöjande effekt som är syftet med MSR.
Med ett golvpris stryps istället kortsiktigt tillgången på utsläppsrätter, men vetskapen om att dessa utsläppsrätter inom kort likväl kommer att placeras på marknaden får sannolikt till effekt att auktionspriset fastnar kring golvpriset även om efterfrågan skulle öka.
Säg nej till golvpris
I grunden bör nog faktiskt även det axiom alla tycks utgå från i diskussionen ifrågasättas, nämligen att klimatpolitiken hämmas av ett lågt pris på utsläppsrätter. Jag är inte alls säker på att det förhåller sig på det sättet. Kanske är det precis tvärtom:
– De samlade utsläppen från utsläppshandelssystemen bestäms politiskt, när man i lag anger hur många utsläppsrätter som ska ges ut = när man sätter ”the cap” i ”the cap-and-trade-system”. Denna volym påverkas på sin höjd indirekt och på sikt av om priset för tillfället är högt eller lågt, och när eventuella beslut om att justera utsläppsbubblans tak tas, är det rimligen mera sannolikt att politiken skärps om priserna är låga än om de är höga. Därför kan det faktiskt vara bättre för klimatet med ett lågt pris på utsläppsrätter än med ett högt.
– Tekniken utvecklas ständigt. Om priset på utsläppsrätter för några år sedan hade varit dubbelt så högt som det är idag, så skulle det förmodligen då ha byggts ännu flera solelsanläggningar och vindkraftverk. Det låga priset innebär att dessa investeringar istället skjutits upp, en effekt som gjort vindkraftstillverkarna olyckliga men som innebär att den vindkraft och de solelsanläggningar som istället kommer att byggas, kommer att vara betydligt mera effektiva och billigare än de vi fått (fast tidigare) med ett högre pris på utsläppsrätter.
Så om det inom EU blir diskussion om ett golvpris för utsläppsrätter bör den svenska regeringen och de svenska ledamöterna i Europaparlamentet göra tummen ned. Ett golvpris kommer troligen att göra mera skada än nytta. Priseffekten av det redan beslutade MSR blir gissningsvis begränsad, och det är inte alls säkert att denna effekt i så fall är positiv för klimatpolitiken.
[…] en tidigare blogg har jag beskrivit hur utsläppshandel med golvpris fungerar utifrån exemplet Kalifornien. Inom det […]