CORSIA – tidernas största slag i luften?
I oktober 2016 enades de 191 medlemsländerna i ICAO, FNs luftfartsorgan, om att 2021 dra igång CORSIA, Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation. Syftet med CORSIA är att koldioxidutsläppen från internationella luftfart (= flyg mellan ICAOs medlemsstater) aldrig ska bli högre än de var 2020.
Syftet med CORSIA är således inte att minska flygets utsläpp, bara att förhindra att utsläppen blir högre än 2020. Bakgrunden är prognoser om en fortsatt tillväxt av luftfarten på 2, 3, 4, 5 procent per år.
ICAO definierar tre sätt att förena ett ökat flygande med oförändrade utsläpp:
– Effektivare flygplan och en bättre styrning av trafiken
– Förnybara bränslen
– Utsläppskompensation, dvs. att flygbolagen tvingas att finansiera utsläppsbegränsande åtgärder på marken motsvarande flygutsläppens ökning.
Bakom beslutet om CORSIA låg ett par decenniers arbete från i första hand EU för att få till stånd ett globalt system för att begränsa flygets klimatpåverkan. Avgörande var när Europaparlamentet och EUs regeringar i början av 2009 enades om att från 2012 inkludera allt flyg till och från flygplatser inom EES (EU-länderna plus Island, Lichtenstein och Norge) i utsläppshandeln, dvs. inte enbart trafik inom EES-området utan även trafik mellan denna region och resten av världen. Systemet motsvarar 1/3 av allt flyg i hela världen.
EUs beslut möttes av mycket starka reaktioner. Oavsett nationell hemvist, skulle visserligen flygbolagen få nästan hela sitt behöv av utsläppsrätter täckt via gratistilldelning. Men om trafiken ökade därutöver, skulle även bolag registrerade i länder utanför EES tvingas köpa utsläppsrätter inom den ordinarie europeiska utsläppshandeln, vilket utanför Europa betraktades som en typ av skatt på flygbränslen, vilket ICAOs regler inte tillåter för internationell luftfart, och som netto enbart skulle drabba länderna utanför EU.
EUs svar var att unionens mål i första hand var ett globalt system och att man var beredd att ändra sin lagstiftning om resten av världen gick med på en lösning som omfattade alla.
I november 2012, bara några månader innan flygbolagens skyldighet att till EU-kommissionen lämna in utsläppsrätter för sina utsläpp under 2012, löstes konflikten tillfälligt. Då beslöt ”the ICAO Council” (36 länder som valts att styra organisationen mellan de generalförsamlingar som möts vart tredje år) att organisationen vid sin generalförsamling 2016 skulle besluta om en global mekanism för att begränsa flygets klimatpåverkan.
Som svar på denna uppgörelse lovade EU att tillfälligt begränsa utsläppshandeln till att enbart gälla flygningar mellan flygplatser inom EES (brukar kallas ”stop-the-clock”). Kommissionen ville ursprungligen att detta löfte skulle gälla till 2020, men efter att i första hand Europaparlamentet tryckt på, bestämdes att undantaget endast skulle gälla t.o.m. 2016.
Beslutet i oktober 2016 om CORSIA togs alltså dels mot bakgrund av uppgörelsen i november 2012 inom ICAO Council, men också inför hotet om att EUs system automatiskt skulle komma att utvidgas vid årsskiftet 2016/2017, såvida inget beslut tagits inom ICAO.
CORSIA innebär i korthet:
– Från 2019 ska alla medlemsstater i ICAO mäta flygbränsleanvändningen och därmed koldioxidutsläppen från alla internationella flygningar. Snittsiffran 2019/2020 definierar taket för de framtida nettoutsläppen.
– Från 2027 måste flygbolagen kompensera för utsläpp som överstiger nivån 2019/2020. Inledningsvis kommer kompensationskravet att fördelas lika för alla bolag och enbart i förhållande till respektive bolags totala årliga utsläpp, men efterhand kommer kompensationskravet att bli tuffare för de bolag som ökar utsläppen (vilket är ungefär detsamma som att trafiken ökat) än för de som minskar dem.
– CORSIA gäller, som nämnts, enbart internationellt flyg, dvs. flyg mellan två länder som deltar i systemet. Den tredjedel av de globala utsläppen som orsakas av inrikesflyg omfattas således inte. Men dessutom är systemet obligatoriskt enbart för de länder som svarar för minst 0,5 procent av världens flygtrafik, vilket beräknas lämna närmare 20 procent av det internationella flyget utanför. (Eftersom ett stort antal av de länder (ofta i tredje världen) som inte är skyldiga att medverka likväl meddelat att de vill medverka frivilligt, kommer andelen att bli betydligt lägre.)
Trots att det blir obligatoriskt först från 2027, kommer systemet att dras igång redan 2021, och länder motsvarande nästan 90 procent av utsläppen har förklarat att de tänker delta redan från början. Till denna grupp hör bl.a. USA, Kina, EU och Japan. Bland de länder som sagt att de går med först 2027 hör Ryssland, Indien och Brasilien (konsekvensen av detta blir att flyg till eller från dessa länder inte kommer att omfattas av CORSIAs regler förrän 2027).
Så ser det ut på pappret, men frågetecknen kring CORSIA är stora, många, och blir allt fler.
Den mest fundamentala osäkerhetsfaktorn heter Donald Trump (har ni hört det förr?). Avtalet om CORSIA slöts alltså i oktober 2016, en månad innan Trump valdes till USAs president, och precis som när det gällde Paris-avtalet var Barack Obama snabb med att lova att USA skulle ställa upp, dessutom redan 2021, sex år innan systemet skulle bli obligatoriskt.
Precis som beträffande Paris-avtalet har Vita huset ännu inte behövt agera i skarpt läge, men årtalet 2021 närmar sig, och inte mycket talar emot att Trump, när den tiden kommer, kliver av även CORSIA. Varvid risken är överhängande att hela systemet kollapsar.
Nästa osäkerhet gäller vilka regler som ska gälla för de kompensationsåtgärder flygbolagen måste visa upp för att utsläppen ska tillåtas öka. En av ett antal fundamentala osäkerheter som omgärdar kompensationskonceptet är hur man ska kunna säkra att de åtgärder som redovisas som kompensation inom CORSIA verkligen är ”additionella”, dvs. i vilken mån utsläppsminskningarna verkligen beror just på de pengar flygbolagen hostat upp, och således inte skulle ha skett även om CORSIA inte funnits. Ovanpå detta kan staplas massvis med frågetecken kring om t.ex. vindkraftverk och solfångare verkligen leder till minskade utsläpp eller egentligen bara ökar energitillförseln.
Ett tankeexperiment kan illustrera osäkerheten:
– Om landet a i utgångsläget till 100% är beroende av fossil energi för sin elförsörjning, och flygbolaget b, för att kunna öka sin verksamhet, går in och bygger solceller som helt täcker landets elbehov, och att all fossilbaserad elproduktion i landet därmed upphör – då har flygbolaget b skaffat sig rätten att flyga mera och öka sina utsläpp, men hur ska landet a uppfylla sitt åtagande enligt Paris-avtalet att minska sina utsläpp från elsektorn?
Den här typen av komplikationer är en förklaring till att EU har bestämt att den här typen av ”flexibla mekanismer” inte längre kommer att tillåtas inom EUs utsläppshandel efter 2021 – medan samma mekanismer således antas vara själva kärnan inom CORSIA.
ICAO Council skickade i början av december 2017 ut en skiss till hur man tänkt sig att det ska fungera, men detta utkast vimlar av oklarheter, inte minst kring kompensationsmekanismerna. Bland annat markeras i dokumentet att det inte alls är säkert att ICAO kommer att tillämpa de regler för motsvarande kompensationsåtgärder utanför luftfarten som diskuteras inom FNs klimatkonvention UNFCCC. Formuleringarna öppnar för såväl strängare som mildare krav inom CORSIA än inom resten av FN-systemet.
Nästa osäkerhet gäller förnybart flygbränsle. I det förslag som ICAO remitterade i december 2017 verkar kraven på förnybara bränslen kopierade från EUs förnybartdirektiv, men samtidigt förutsätter man en principiellt helt annan tillämpning än den som gäller inom EU. Inom EU gäller att varje förnybart drivmedel vars livscykelutsläpp är högst hälften (inom några år högst 35 eller 30 procent) av livscykelutsläppen från petroleumbaserade drivmedel anses ge nollutsläpp. Är livscykelutsläppen högre, anses utsläppen vara lika stora som för petroleumbaserade drivmedel.
ICAOs förslag innebär istället att varje volym förnybart drivmedel ska bedömas individuellt, att det är den verkliga utsläppsminskningen som räknas (betyder att i princip inga förnybara drivmedel anses ge nollutsläpp).
Sammantaget finns det en hel del som ”skaver” mellan å ena sidan de föreslagna CORSIA-reglerna och å andra sidan reglerna inom EU.
Inom EU finns en utbredd skepsis mot CORSIA. I det nya direktiv för utsläppshandeln som nyligen beslöts sägs att EU-systemet (trots att CORSIA beslutats) 2024 automatiskt kommer att utvidgas enligt ursprungstanken, dvs. gälla all trafik till eller från flygplatser inom EES. För att denna automatiska utvidgning inte ska inträffa krävs att Europaparlamentet och EU-ländernas regeringar enas om att justera direktivet.
Remisstiden för ICAO-förslaget gick egentligen ut i måndags, den 5 mars, men många av medlemsstaterna tycks strula med svaren, vilket lett till att remisstiden förlängts till slutet av april. Att Ryssland, Brasilien och Indien skulle krångla visste alla sedan tidigare, men den verkliga kärnfrågan är givetvis vad USA ska komma att svara.
I det synnerligen osäkra läge som uppstått har EU (som faktiskt inte är medlem av ICAO utan enbart kan agera genom att samordna EU-ländernas positioner) valt att förklara sig fullkomligt hundraprocentigt ställa sig bakom det remitterade förslaget utan att vilja ändra ett kommatecken. Bakom denna hållning ligger inte en uppriktig uppslutning, utan agerandet är helt dikterat av taktiska överväganden.
Den ena ingången är att om EU kräver justeringar i förslaget, kommer bl.a. Ryssland m.fl. att se till att praktiskt taget allt i förslaget kommer att ifrågasättas, en process som Kommissionen befarar kan sluta var som helst.
Den andra ingången för EU är att den superpositiva hållningen är ett sätt att förbereda sig för ett läge där hela processen kollapsar. Om EU-länderna då har stött ICAO-förslaget mera lojalt än någon annan aktör, kan unionen (med viss rätt) hävda att det vara andra aktörer i världen som saboterade det hela, vilket rimligen ger större legitimitet för EU att 2024 utvidga det egna systemet. När Kommissionens val av hållning den 20 februari diskuterades i Europaparlamentets miljöutskott var dock kritiken mördande. (En videoinspelning kan laddas ned härifrån. Diskussionen om CORSIA startar ca 45 minuter från slutet.)
Genom att helhjärtat ställa upp bakom ICAO-förslaget tar samtidigt EU en risk. Om det visar sig att det remitterade förslag a/ går igenom utan ändringar men b/ visar sig inte fungera och ge de resultat som behövs – då kan EU knappast längre med trovärdighet 2024 utvidga sitt eget system med hänvisning till att CORSIA inte har levererat…
Enligt tidtabellen ska ICAO Council besluta om det remitterade förslaget i i början av juni. Ett av de 36 länder som för tillfället sitter i rådet och därmed kan fälla avgörandet är Sverige (representerat av Transportstyrelsen). De europeiska rådsmedlemmarna utgör dock en minoritet, och det liggande förslaget kan mycket väl komma att fällas i en omröstning.
[…] har i några tidigare blogginlägg, bl.a. här och här, diskuterat CORSIA (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International […]
[…] Aviation, som ICAO tog beslut om vid förra kongressen, 2016. Om detta har jag skrivit här och här. Innebörden i det förslag organisationens styrande råd, ICAO Council, lagt på […]
[…] En av mötets huvudfrågor är framtiden för CORSIA (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation), det globala klimatkompensationssystem församlingen ställde sig bakom vid sitt senaste möte 2016, och som är tänkt att börja fungera från 2021. (Jag har tidigare skrivit om CORSIA här.) […]
[…] Redan från 2021 väntas huvuddelen av allt internationellt flyg omfattas, men länder som Kina, Ryssland, Brasilien och Indien tänker ansluta sig först 2027. Överenskommelsen omfattar perioden fram t.o.m. 2035 (du kan läsa mera om systemets detaljer här). […]
[…] CORSIA – tidernas största slag i luften? […]
Tack Magnus! Då förstår jag flyg mellan EES ingår i ETS oavsett vad som händer Corsia. Det hade jag missuppfattat innan.
Det var bland annat i Konjukturinstitutets rapport 2017 sida 37 som argumentet att flygskatt saknar betydelse inom EES. På andra ställen i rapporten hade man tagit upp den nya ändringen med automatisk annulering. Man hade nog missat ta med det i avsnittet om flyget.
Hej Martin!
Är inte säker på att jag fullt ut fattar hur du menar, men så här är det:
1. Vad som händer med CORSIA har i princip ingen koppling till vilka EU-regler som gäller för t ex flyget inom ETS. Det EU har sagt är att till 2023 kommer enbart flyg inom EES (plus faktiskt även Schweiz) att omfattas av utsläppshandeln, däremot inte flyg till/från EES-länderna. Denna begränsning upphävs dock automatiskt från 2024 såvida inget nytt beslut om detta tas inom EU. Om CORSIA visar sig fungera är det väl sannolikt att ett nytt beslut tas 2023 som innebär att nuvarande begränsning behålls, men eftersom det återstår massvis med frågetecken kring CORSIA är det oklart hur det blir efter 2023.
2. Innan EU tog beslutet om att från 2024 automatiskt annullera en del av de utsläppsrätter som vid det laget ligger i MSR (MarknadsStabilitetsReserven) skulle den svenska flygskatten i princip inte ha påverkat utsläppen INOM EES, däremot utsläppen till/från Sverige till andra delar av världen). I och med att den automatiska annulleringen beslutats kommer den dämpning av efterfrågan på flygresor som flygskatten innebär att på marginalen sänka efterfrågan på utsläppsrätter, vilket betyder att när det blir dags för den automatiska annulleringen så kommer MSR att innehålla något fler utsläppsrätter än om flygskatten inte införts, vilket i sin tur leder till att den annullering som kommer att ske 2024 blir aningen större. Beslutet om automatisk annullering ökar således klimatnyttan hos flygskatten.
Tack Magnus!
Det finns ett argument att flygskatten saknar betydelse eftersom flyget ingår i EU-ETS. Jag försöker förstå hur det stämmer.
Om Corsia blir av 2021 kommer flyget inte ingå i ETS.
Men tillsvidare ingår bara flygningar mellan EES flygplatser i ETS.
Färre av dessa flyg blir färre utnyttjade utsläppsrätter och för dessa gäller samma regler med den nya eventuella automatiska annulleringen.
Har jag fattat rätt?