Konstigt och förhastat lappkast när regeringen skrotar ”Utsläppsbromsen”
I samband med att regeringen i juli 2016 beslöt att sälja Vattenfalls tyska brunkolsanläggningar, förklarade den samtidigt att man fr.o.m. 2018 årligen skulle köpa in och annullera utsläppsrätter inom EUs utsläppshandel för 300 miljoner kronor om året. Satsningen kallades ”Utsläppsbromsen” och hyllades nog av alla som förstått hur EUs utsläppshandel fungerar.
I budgetförslaget för 2018 förklarar regeringen att detta åtagande inte längre gäller. Motiveringen är konstig, och beslutet, enligt min uppfattning, både olyckligt och förhastat.
EUs utsläppshandeln är ett mer eller mindre slutet system. Nuvarande lagstiftning innebär att utgivningen av nya utsläppsrätter (EUA) successivt ska minskas med drygt 38 miljoner per år. 2067 utfärdas den sista utsläppsrätten. Då har det sedan 2013 givits ut ca. 58 miljarder EUA.
Från 2068 är det i princip förbjudet för de anläggningar som ingår i utsläppshandelssystemet – tung industri samt större el- och värmeanläggningar – att släppa ut någon av de sex växthusgaser (i första hand koldioxid) som omfattas av lagstiftningen.
En paradoxal konsekvens av utsläppshandelns konstruktion är att de sammanlagda utsläppens storlek inte påverkas av t.ex. om vindkraften byggs ut eller inte, om vi använder energin mera effektivt, om vi stänger, bygger ut eller behåller kärn- och kolkraftverk, eller om priset på utsläppsrätter är högt eller lågt.
Att montera solceller på sitt tak ökar utbudet av el och minskar efterfrågan på utsläppsrätter, men så som systemet fungerar har solcellernas elproduktion i princip ingen som helst effekt på hur stora de framtida utsläppen av växthusgaser blir. (Att större tillgång på solel leder till lägre efterfrågan och därmed lägre pris på utsläppsrätter, vilket i sin tur sannolikt underlättar politiska beslut om att strypa utfärdandet av nya utsläppsrätter, är en helt annan sak.)
Det är således inte marknaden, den tekniska utvecklingen eller konsumenterna som bestämmer hur stora de samlade utsläppen blir – det är politikerna, och bara politikerna. (En fylligare beskrivning av hur det fungerar finns i min rapport ”Uppdatera klimatpolitiken”, Arena idé 2014.)
Så som regelverket ser ut finns det därför bara två sätt att ordna så att utsläppen blir mindre än vad nuvarande lagstiftning tillåter:
- Att skärpa lagstiftningen. En sådan process pågår just nu. Europaparlamentet och regeringarna (Ministerrådet) verkar ense om att ställa sig bakom ett förslag till skärpning som innebär att utgivningen av utsläppsrätter ska trappas ned snabbare än nuvarande regler säger. Utgivningen av nya EUA ska enligt förslaget upphöra redan 2057, och den totala utgivningen sedan 2013 ska minskas med 9 miljarder EUA från 58 till 49 miljarder EUA.
- Att lämna in utgivna, men ännu outnyttjade EUA till Kommissionen för annullering. Industriföretag som omfattas av utsläppshandel (liksom fjärrvärmeföretag) tilldelas utsläppsrätter gratis och har automatiskt denna möjlighet att göra en klimatinsats. Alla andra – energiföretag, privatpersoner och stater – kan komma över EUA genom de auktioner som regelbundet anordnas på uppdrag av EUs medlemsstater eller via den andrahandsmarknad som finns. (EU-länderna är skyldiga att sälja hela sin tilldelning av utsläppsrätter på offentliga auktioner, och har inte möjlighet att i detta skede annullera.)
Om man som svensk politiker vill medverka till att utsläppen från verksamheter inom utsläppshandeln blir mindre än vad nuvarande lagstiftning tillåter, har man således endast två handlingsalternativ:
a/ att verka för en tuffare lagstiftning
eller
b/ att för budgetmedel köpa in och annullera outnyttjade utsläppsrätter.
I förra årets budgetproposition lovade regeringen att 2018-2040 årligen satsa 300 miljoner kronor på att köpa in och annullera utsläppsrätter – ”Utsläppsbromsen”. Hur mycket denna satsning skulle ha påverkat utsläppen går inte att beräkna med någon exakthet, det beror på marknadspriset på utsläppsrätter, men 6,9 miljarder kronor borde ha kunnat räcka till åtminstone 25-30 miljoner ton, vilket nästan motsvarar samtliga svenska utsläpp utanför utsläppshandeln under ett år.
Men så blir det alltså inte. För nu har regeringen vänt på klacken. Argumentationen är besynnerlig och ytterst skakig (Utgiftsområde 20, sid 107):
”En viktig del av EU:s ambitionsnivå är takten för utsläppsminskningar inom EU:s utsläppshandelssystem (EU ETS). Regeringen har spelat en avgörande och pådrivande roll för att minska det totala utsläppsutrymmet i EU ETS genom att driva att utsläppsrätter kommer att annulleras löpande i systemet från och med 2024. Regeringen har också drivit att systemet måste ge incitament till utsläppsminskningar genom att premiera de mest effektiva anläggningarna. När Utsläppsbromsen presenterades i juli 2016 var det inte känt att EU:s medlemsstater utifrån ett svenskt förslag skulle föreslå en löpande annullering av utsläppsrätter. Förutsättningarna för Utsläppsbromsen, så som den presenterades 2016, har således förändrats. Tack vare bl.a. Sveriges insatser inom EU förväntas annulleringarna ske ändå. Pengarna som skulle ha gått till Utsläppsbromsen kan nu istället användas till andra viktiga klimatåtgärder. Regeringen kommer också att verka för en skärpning av utsläppstaket i EU ETS vid kommande översyn.”
Regeringen konstaterar således att den, med viss framgång, i Ministerrådet har drivit en linje som innebär att ett system för automatisk annullering av redan utgivna men outnyttjade utsläppsrätter ska införas från 2021. Med en sådan mekanism blir givetvis ”Utsläppsbromsen” poänglös.
Det enda som händer om Sverige i ett läge med automatisk annullering köper in och själv på egen hand annullerar, är att omfattningen av den automatiska annulleringen begränsas. Noll effekt på utsläppen.
Det är tänkbart att denna nya ordning kan vara bra för klimatet, men jag skulle vilja hävda att detta är önsketänkande, högst diskutabelt och definitivt långt ifrån säkert – jag har utvecklat kritiken i en tidigare blogg.
En hake är att det inte alls är säkert att det i framtiden kommer att finnas en massa outnyttjade utsläppsrätter att annullera. Då blir den automatiska annulleringen faktiskt utan effekt, en konsekvens man från den svenska regeringens sida inte tycks ha haft på radarbilden.
Men det riktigt tveksamma är att det beslut regeringen nu är på väg att driva igenom baseras på förhoppningen att den slutförhandling om de framtida reglerna utsläppshandeln som pågår för fullt ska sluta på samma sätt som i Ministerrådet, dvs. att det blir ett beslut om en automatisk annulleringsmekanism.
”Tack vare bl.a. Sveriges insatser inom EU förväntas annulleringarna ske ändå.” skriver regeringen. Vadå ”förväntas”? Men om det inte blir så då? Om t.ex. Europaparlamentets förhandlare inte godtar den lösning som (i lätt kuppartade former) drevs igenom i Ministerrådet? Tänker regeringen fimpa ”Utsläppsbromsen” ändå?
Att bedöma hur välgrundad regeringens ”förväntan” är, är svårt för den som inte har insyn. Klart är dock att slutförhandlingen mellan Kommissionen, Europaparlamentet och Ministerrådet, den s.k. trialogen, inte är avslutad utan pågår för fullt, och att den svenska regeringen därmed omöjligen kan vara säker på att utfallet blir det budgetpropositionens formuleringar utgår från.
Sammanfattning: Tanken att införa en automatisk annullering av outnyttjade utsläppsrätter måste inte nödvändigtvis vara fel. Men att rusa iväg och skrota en åtgärd (”Utsläppsbromsen”) som klockrent leder till att utrymmet för utsläpp krymper – utsläppsbromsen, till förmån för en åtgärd vars effekter är betydligt mera oklara är inte ansvarsfullt.
Hej Johan, och tack för kommentar.
Du påstår att min blogg-text vimlar av felaktigheter, men jag kan faktiskt inte se att du påvisar en enda felaktighet.
”hyllades nog av alla som förstått hur EU:s utsläppshandel fungerar.” det är ett helt absurt påstående. Det var nog precis tvärtom.
Hela artikeln är full av felaktiga påståenden. Ett av många.
”Att montera solceller på sitt tak ökar utbudet av el och minskar efterfrågan på utsläppsrätter”, ja, ok, men bara om dessa solceller ersätter elproduktion som behöver utsläppsrätter.
”En paradoxal konsekvens av utsläppshandelns konstruktion är att de sammanlagda utsläppens storlek inte påverkas av t.ex. om vindkraften byggs ut eller inte, om vi använder energin mera effektivt, om vi stänger, bygger ut eller behåller kärn- och kolkraftverk, eller om priset på utsläppsrätter är högt eller lågt.”
Det är ju målet med utsläppshandeln, att ha ett tak för de sammanlagda utsläppens storlek. Sen ska man noga separera omedelbara effekter och långsiktiga effekter. Dessutom är påstående felaktigt.