EU-parlamentets miljöutskott vill ha tuffare tag mot flyget och delar inte ”finländsk” syn på koldioxidinlagring
Dagens omröstning i Europaparlamentets miljöutskott (ENVI) förlöpte utan överraskningar. De framförhandlade breda kompromisserna om såväl flygets framtid inom utsläppshandeln, som kraven på medlemsstaterna att lagra in koldioxid i landskapet (LULUCF), klubbades igenom med rejäla majoriteter.
Miljöutskottet vill ha tuffare tag mot flygets utsläpp
När det gäller flyget präglas ENVIs beslut av en stor misstänksamhet mot det globala utsläppskompensationssystemet CORSIA, som världens länder, organiserade inom FNs luftfartsorgan ICAO, beslutade om i oktober 2016. Systemet ska börja fungera 2021 och i princip bli obligatoriskt från 2027.
Frågetecknen kring CORSIA är dock många, det allra största och viktigaste kanske hur USA tänker agera. Om Paris-avtalet lyckas stappla sig fram fastän Donald Trump meddelat att USA inte vill vara med, så skulle ett avhopp av USA från CORSIA – med tanke på USAs dominerande ställning inom luftfarten – sannolikt leda till att hela överenskommelsen kollapsar.
Ett huvudmotiv bakom den översyn av utsläppshandelssystemet som Kommissionen föreslagit och som ENVI röstade om idag, är just att införandet av CORSIA gör att EU skulle kunna trappa ned sitt eget arbete på flygområdet.
Detta är dock uppenbarligen en syn som inte alls delas av Europaparlamentets miljöutskott. ENVIs beslut präglas tvärtom av stark skepsis till CORSIA. Här är några av de viktigaste utgångspunkter ENVI vill att Europaparlamentet ska ställa sig bakom inför förhandlingarna med Ministerrådet och Kommissionen:
- – Förläng ”stop-the-clock” (= kravet att endast flygningar mellan flygplatser inom EU omfattas av utsläppshandeln) men bara till och med 2020. Såvida inte Kommissionen vid det laget har kunnat visa att det finns fungerande internationella åtgärder mot flygets utsläpp, så bör utsläppshandeln 1 januari 2021 automatiskt utvidgas till att även omfatta flygningar till/från EU-området (motsvarar en femfaldig utvidgning). Senast 1 mars 2020 måste Kommissionen leverera en analys, så att beslut om att eventuellt förhindra den automatiska utvidgningen kan tas.
- – Om slutsatsen 2020 istället blir att CORSIA fungerar och att ”stop-the-clock” därför förlängs, så bör undantaget från krav om utsläppsrätter likväl inte gälla sådana industriländer som finns upptagna i Kyotoprotokollet annex B (ungefär de vi tidigare kallade industriländer) men som ändå inte anslutit sig till CORSIA (formuleringen ska nog tolkas som en snyting till ”Trump-USA”, men kan också vara en varning till andra industriländer utanför EU).
- – Oavsett utvecklingen internationellt bör antalet nya ”luftfartsutsläppsrätter” (EUAA), som Kommissionen årligen utfärdar, 2021 sänkas med 10 procent och därefter minska i samma takt som utgivningen av reguljära utsläppsrätter (innebär att utgivningen helt upphör om knappt 40 år).
- – Andelen som auktioneras ut bör 2021 ökas från 15 till 50 procent.
Utskottet markerade också att EU mycket mera än tidigare måste uppmärksamma de effekter på klimatet som flyget har men som inte beror på koldioxiden. ENVI vill därför att man i direktivet skriver in att Kommissionen senast 1 januari 2020 ska komma tillbaka med en uppdaterad analys av kunskapsläget kring ”non-CO2 effects”, tillsammans med förslag om vilka politiska åtgärder som krävs för att minska dessa klimateffekter.
I den slutliga omröstningen om hela ståndpunkten ställde sig 53 av utskottets ledamöter bakom, 3 röstade emot och 6 avstod.
ENVI prioriterar koldioxidinlagring framför ökade avverkningar
Även när de gällde LULUCF gick de framförhandlade kompromisserna igenom utan problem. Den viktigaste omröstningen gällde om minimikravet på koldioxidinlagring i skogen – referensnivån – ska baseras på nuvarande brukningsmetoder och -intensitet eller om man skulle ta höjd för framtida ökningar av avverkningstakten.
Kommissionen och de flesta medlemsstater vill att nivån ska baseras på historiska data och inte prognoser, medan ett antal skogsländer (med Finland i spetsen) och skogsindustrin istället vill att referensnivån ska baseras på prognoser. Bakom den ”finländska” positionen ligger en önskan om att kunna öka avverkningarna kraftigt trots att detta kommer att leda till lägre inlagring av koldioxid i landskapet, dvs. motverka klimatpolitiken, åtminstone på kort sikt.
Konkret uttrycktes konflikten så att majoriteten i utskottet ville att referensnivån ska bestämmas utifrån ”the continuation of current forest management practices and intensity”, medan ”det finländska laget” ville stryka det där med intensitet och istället ha formuleringen ”the continuation of current forest management practices”.
I omröstningen förlorade dock den ”finländska” ståndpunkten.
Ett annat bakslag för samma gruppering vara att utskottet föreslår att Kommissionen återkommande måste rapportera om hur nettoinlagringen av koldioxid inom unionen utvecklar sig, men då utgå från basperioden 1990-2009. Kommissionen vill egentligen att referensnivåerna ska baseras på koldioxidinlagringen under just perioden 1990-2009, men i ENVI blev kompromissen 2000-2012, en liten eftergift åt den ”finländska” synen. Genom rapporteringskravet och valet av referensperiod markerar dock majoriteten att man egentligen stödjer Kommissionen.
En liten seger kunde den ”finländska” grupperingen dock notera, och det är att majoriteten går med på att medlemsstaterna själva, och alltså inte Kommissionen ensidigt, ytterst ska fastställa referensnivåerna. Hur mycket frihet det i praktiken ger till länder att trixa med siffrorna är dock osäkert. Medlemsländernas beslut måste baseras på gemensamma regler och den redovisning de gör till en gemensam expertgrupp, så utrymmet för siffertrixande blir nog begränsat.
Vid den slutliga omröstningen ställde sig 53 av ledamöterna bakom det samlade förslaget, 9 röstade emot och 6 avstod – däribland den svenska socialdemokraten Jytte Guteland. (På Twitter klargör Jytte att hon i den kritiska omröstningen om referensnivåerna ska bygga på historiska avverkningsnivåer eller prognoser, stödde den linje som förlorade och att hon hoppas på att Europaparlamentet in plenum ska rösta ned miljöutskottets linje.)
Skogsnäringen lär inte vara nöjd med utfallet i ENVI utan kommer att lobba hårt inför parlamentets omröstning in plenum under hösten. Sylvain Lhôte, chef för den europeiska pappersindustrins lobbyingorganisation CEPI, kommenterade surt att: The ENVI committee has missed the logic that LULUCF should focus on growing forest through investment rather than arbitrarily capping its use as a resource. Freezing, over the next decade, the use of growing forestry will endanger the carbon sink Europe needs in 2050 and beyond.
Nästa steg är att ENVIs förslag går vidare för behandling av Europaparlamentet in plenum under hösten. Hur utfallet blir där går aldrig att till 100 procent förutse, men med tanke på de breda kompromisserna i utskottet och det starka stödet där, har nog ENVIs ståndpunkter goda förutsättningar att bli det slutbud med vilket parlamentet i höst går in i de avslutande förhandlingarna med Ministerrådet och Kommissionen.
Tack för frågan, Richard!
Ska försöka svara (även om det kommer att kräva lite utrymme).
En förutsättning för att förstå vad debatten handlar om är (vilket jag lyfter fram i min första blogg om LULUCF) att inse att användning av biobränslen (eller egentligen uttag av virke) orsakar samma typ av klimatpåverkande koldioxidutsläpp som förbränning av fossila bränslen.
Att elda biomassa ger i sig ingen klimatnytta. Klimatnyttan med skogsbruk uppträder när träden växer och står kvar i skogen. Då bidrar trädens tillväxt till att atmosfärens halt av koldioxid sjunker och till att växthuseffekten försvagas.
När träden avverkas (eller dör) startar den motsatta processen som till sist leder till att kolet som är bundet i veden åter omvandlas till koldioxid, vilket förstärker växthuseffekten. En växande skog dämpar växthuseffekten, skogsavverkning förstärker den. På några decenniers sikt kan man räkna med att den förstärkta växthuseffekten neutraliseras genom att skogen åter växer upp på den avverkade ytan, men kortsiktigt blir effekten av en avverkning att atmosfären tillförs koldioxid.
Så länge vi använder fossila bränslen kan man hävda en klimatnytta av biobränslen i form av en substitutionseffekt, men när fossilbränslena fasats ut finns inte denna effekt längre. En stor del av det som avverkas används dessutom överhuvudtaget inte för energiändamål utan bryts ned av svampar, mikroorganismer etc utan att fossilbränsleanvändningen dämpats.
Om klimatpolitiken blir framgångsrik kommer utsläppen från den skog som nu avverkas att neutraliseras först efter det att vi slutat använda fossila bränslen.
Sedan flera decennier växer skogsarealen i EU, vilket innebär att det netto beräknas lagras in drygt 300 miljoner ton koldioxid per år i det europeiska landskapet. I Sverige har nettoinlagringen de senaste decennierna legat kring 40 miljoner ton per år, men i fjol beräknas den ha överstigit 50 miljoner ton.
Den nettoinlagring som sker har egentligen ingen eller väldigt svag koppling till klimatpolitiken utan är en konsekvens av beslut som tagits för länge sedan, som t ex nedläggning av jordbruksmark eller utdikning av våtmarker (med åtföljande beskogning) liksom allt arbete för att generellt öka virkesproduktionen för papperstillverkning, sågat virke etc.
Inom FN-systemet har man varit ense om att världens länder i sina klimatåtaganden inte ska kunna tillgodoräkna sig denna spontana inlagring när man uppfyller sina klimatåtaganden. Enbart den nettoinlagring som går utöver den spontana och är ett resultat av medveten klimatpolitik ska kunna tas upp som likvärdig från klimatsynpunkt med t ex minskad användning av fossila bränslen. Detta är den ”no-debit”-princip på vilken Kommissionens förslag till LULUCF-förordning vilar (och som ingen i debatten, i varje fall, öppet, tycks ifrågasätta).
Att nettoinlagra koldioxid i landskapet gör precis samma klimatnytta som att minska utsläppen av koldioxid, och på samma sätt som EUs medlemsländer redan är skyldiga att begränsa utsläppen från förbränning av fossila bränslen m.m., blir de i och med förslaget till LULUCF-förordning skyldiga att upprätthålla en viss nivå på nettoinlagringen av koldioxid – en nödvändighet om vi mot slutet av seklet ska kunna uppnå negativa utsläpp och sänka atmosfärens halt av koldioxid.
Det är denna obligatoriska nivå på nettoinlagringen som kallas ”referensnivån” (begreppet är hämtat från FN-systemet och Kyotoprotokollet). Till FN har Sverige redovisat en referensnivå på drygt 41 miljoner ton per år, detta är också den preliminära nivå som Kommissionen föreslår.
Oavsett om referensnivån för ett EU-land är hög eller låg innebär ”no-debit” således att det sätts en sorts gräns för hur stora de årliga virkesuttagen får bli.
Kommissionens förslag innebär att lagstiftningen för att minska växthusgasutsläppen utanför utsläppshandeln (Ansvarsfördelningsförordningen, ESR) kopplas samman med nettoinlagringen i landskapet (LULUCCF-förordningen). Länder som lyckas öka nettoinlagringen i landskapet utöver referensnivån i LULUCF-förordningen ska kunna ersätta åtgärder för minskade utsläpp under ESR med åtgärder för att öka nettoinlagringen. Länder som istället vill öka sitt virkesuttag måste i så fall minska sina utsläpp från trafiken mera än tilldelningen i ESR (som för Sveriges del är -40 procent 2005-2030, för Finland -39 procent). Genom att på detta sätt erbjuda flexibilitet för medlemsstaterna hoppas man kunna sänka den samlade kostnaden för klimatpolitiken.
När svensk skogsnäring går till storms mot Kommissionens förslag med argumentet att ”EU ska inte styra hur stor skogsavverkningen får vara i Sverige” (Dagens industri 21 mars 2017) ska detta nog tolkas som att man egentligen anser att LULUCF inte ska ingå alls i EUs klimatpolitik, trots att detta alltså kan bidra till att göra klimatarbetet billigare. Bakom detta finns också den principiella svenska synen att motsätta sig varje form av EU-politik på skogsbruksområdet.
Det ekonomiska motivet för näringen är att ju lägre referensnivåerna blir, desto mindre sannolikt är det att LULUCF-förordningen får någon betydelse alls för skogsbruket. Då kan virkesuttagen öka utan att det ökar pressen på utsläppsminskningar inom andra områden. Ett stort virkesutbud är i första hand ett intresse för den virkesförbrukande industrin eftersom det leder till lägre virkespriser. För skogsägarna är inte logiken lika enkel – här spelar nog ”det nationalistiska argumentet” en större roll för ställningstagandet.
För att hålla fast vid ”no-debit”-principen föreslår Kommissionen att de slutliga referensnivåerna i förordningen ska baseras på nettoinlagringen under perioden 1990-2009. Dessa nivåer ska därefter justeras för perioderna 2021-2025 resp. 2026-2030 med hänsyn till bl a förändringar i åldersfördelningen i skogen (vilket påverkar det möjliga virkesuttaget utan att förhållandena i skogen egentligen förändrats).
Den linje skogsnäringen, Finland och på sistone även Sverige drivit på för (och som Jytte Guteland, om jag förstått rätt, nu lobbar för), är att referensnivåer inte ska utgå från tidigare förhållanden (1990-2009) utan löpande justeras utifrån prognoser om framtida virkesuttag (jag måste medge att jag inte riktigt hajar metoden). Detta kan låta som en vetenskaplig diskussion om spetsfundigheter, men kokar i sista ändan ned till ren intressepolitik – skogsnäringen vill hitta en metod som leder till så låga referensnivåer som möjligt.
Genom att varje land därmed får möjlighet att konstruera sin egen prognos så kan man sätta referensnivån på en sådan nivå att man kan sänka nettoinlagringen utan att behöva kompensera för den ökade klimatpåverkan detta innebär genom att öka utsläppsminskningarna inom t ex trafiken. Att klimatpåverkan därigenom ökar tycks inte bekymra.
Poängen med ”den finländska positionen” är, ur ”skogsländernas” och skogsnäringens perspektiv, dock inte bara att den möjliggör högre totala utsläpp än Kommissionens förslag. Med en låg referensnivå blir nettoinlagringen utöver referensnivån dessutom större, vilket kan förmodas ha ett växande ekonomiskt värde för skogsbranschen och för skogsländer eftersom denna överprestation kommer att kunna säljas i olika kompensationssystem, t ex CORSIA, det system för utsläppskompensation för luftfarten som är på väg att byggas upp inom ramen för FNs luftfartsorgan ICAO.
Vid sidan om den principiella ambitionen att hålla EU borta från allt som liknar skogspolitik har skogsnäringen och skogsbranschen således mycket starka motiv att se till att EU tillämpar redovisningsmetoder som resulterar i så låga referensnivåer som möjligt. Detta är syftet med det kompromissförslag 16A som miljöutskottet röstade ned i tisdags, men som svenska intressen nu tycks göra allt för att få igenom när Europaparlamentet ska hantera frågan in plenum.
Varför Jytte Guteland – som gjort enastående insatser när det gäller t ex reformen av lagstiftningen om utsläppshandel – uppenbarligen röstade för förslag 16A och tydligen tänker sig att lobba för detta inför parlamentets beslut är en gåta. Jag har mailat en fråga till henne, men ännu inte fått något svar.
En förklaring till att vissa på klimatområdet normalt progressiva aktörer agerar som de gör, kan vara den delvis rätt okunniga kampanj kring bioenergi som den Brysselbaserade delen av miljörörelsen drivit och som haft som underliggande budskapen att skogsbruk dels per definition är naturskövling, dels att eftersom koldioxidutsläppen är desamma för biobränslen och fossila bränslen så bör biobränslen inte gynnas. Både inom EU och i Sverige har miljörörelsen dessutom lagt mest krut på att bekämpa möjligheten för länderna att välja mellan att antingen minska sina utsläpp eller att öka koldioxidinlagringen, vilket betytt att man hamnat vid sidan av debattens kärna.
Sammanfattningsvis skulle det, enligt min uppfattning, vara mycket allvarligt om den ändring som förslaget 16A innebär blir en del av den framtida LULUCF-förordningen, dels därför att det i sak innebär en rätt allvarlig försvagning av EUs klimatpolitik, dels därför att den kommer att skada EUs renommé i omvärldens ögon och försvåra för unionen att i en mycket kritisk period driva på den internationella klimatpolitiken.
Låt oss hoppas att Guteland med flera besinnar sig innan frågan hamnar in plenum i parlamentet. Jyttes e-postadress är jytte.guteland@europarl.europa.eu
Magnus, Detta är komplicerade saker, inte lätt att förstå vad som är vettigast att göra med tanke på klimatet. Skogsindustrin är jag spontant misstänksam emot, men förstår att de också har argument för sin hållning. Vad de argumenten är värda kan jag inte bedöma. Jytte Gutelands hållning väcker också frågor – jag har ett visst förtroende för henne. Om Du har en möjlighet att värdera de olika förslagen och de beslut som tagits vore det värdefullt.
Richard