Reduktionsplikten avslöjad
(Kommentera gärna. Och hittar du något i texten som verkar knasigt – hör av dig så jag får chans att korrigera.)
170326
För en vecka sedan sände regeringen sitt förslag om en så kallad reduktionsplikt på remiss. Den som vill ge synpunkter kan fram till 19 april höra av sig till m.registrator@regeringskansliet.se.
Att kortfattat förklara hur och varför förslaget ser ut som det gör är inte enkelt, men jag ska göra ett försök, och samtidigt uppmärksamma några av de paradoxer förslaget innehåller. Avslutningsvis adderar jag lite egna synpunkter på vad jag tycker saknas och vad som skulle kunna göras bättre.
Först och viktigast är att förstå att förslaget om reduktionsplikt inte är en marginell teknisk justering utan tvärtom innebär att regeringen pekar ut en helt ny väg för klimatpolitiken än den som gällt de senaste 25 åren. På kort sikt blir de konkreta effekterna minimala, men genom omläggningen skapas de juridiska redskapen för en politik som inte bara siktar på att minska utan faktiskt helt förbjuda användningen av fossila drivmedel. Därmed blir det äntligen möjligt att skapa den stabilitet som inte minst företag och investerare behöver för att våga göra satsningar med sikte på det post-fossila transportsystem vi förhoppningsvis kommer att ha om 25-30 år.
Från koldioxidskatt till fossilbränsleförbud
Ända sedan införandet 1991, har koldioxidskatten varit en hörnsten i den svenska klimatpolitiken. Skatten har varit en succé som varje svensk miljöminister stolt berättat om i internationella sammanhang.
Det är plågsamt att döda sina ”darlings”, och det regeringen nu föreslår är inte att skatten redan nu formellt avskaffas. När reduktionsplikten är på plats får dock koldioxidskatten en väldigt marginell roll som miljöpolitiskt styrmedel. I framtiden kommer utsläppsutvecklingen inte längre att avgöras av om skatter och världsmarknadspriser på fossilbränslen är höga eller låga, utan styras genom lagstiftning. Logiken talar för att koldioxidskatten redan om några år även formellt slopas, åtminstone på drivmedel, helt enkelt därför att den inte fyller någon funktion och egentligen bara krånglar till.
Steget från ekonomiska styrmedel till reglering är, enligt min uppfattning, nödvändigt och angeläget. Koldioxidskatt är ett väldigt bra sätt att starta processen mot lägre utsläpp (jag var faktiskt med och lär ha spelat någon sorts roll när skatten infördes) men en usel metod för att helt fasa ut dem. För att helt få stopp på fossilbränsleanvändningen duger inte ekonomiska styrmedel, det krävs förbud.
Det är helt enkelt svårt att förstå hur målen i det klimatpolitiska ramverk en i stort sett enig riksdag snart ska besluta om, ska kunna genomdrivas utan ett förbud mot fossila drivmedel. Och ska man införa ett förbud är det svårt att föreställa sig ett smidigare sätt att införa förbudet än genom att under, säg 20-25 år, successivt skärpa reduktionsplikten ända tills den når 100 procent. Jag har själv under flera år argumenterat för precis denna modell (se t.ex. här och här).
Värdet av flinka byråkrater
Att genomföra detta politikskifte kommer dock inte att bli enkelt, vilket promemorian väl illustrerar. Det som nu föreslås är som ett osedvanligt komplicerat mekanobygge där alla bitarna krävs och måste sitta rätt för att konstruktionen ska fungera praktiskt, politiskt, ekonomiskt och juridiskt (tänk vad flinka byråkrater kan åstadkomma när de är på topp!):
– En reduktionsplikt införs 1 juli 2018. Plikten sätter ett tak för hur höga de genomsnittliga specifika utsläppen av växthusgaser som är kopplade till det bränsle som ett drivmedelsbolag säljer under ett år får vara i förhållande till ett standardvärde för fossila drivmedel. Utsläppen uttrycks som g CO2eq per MJ och inkluderar utsläppen från hela livscykeln, dvs. ända från utvinning/produktion och distribution till bilens avgasrör. Bensin och diesel hanteras separat. Under 2018 måste utsläppen från diesel respektive bensin vara minst 19,3 resp. 2,6 procent lägre per energienhet än från standardbränslet (motsvarar nuläget). 2019 höjs reduktionskravet för diesel till 20 procent, och 2020 ska reduktionerna uppgå till minst 21 respektive 4,2 procent. För tiden bortom 2020 anges inga nivåer. Brödtexten resonerar om en samlad målnivå 2030 på 40 procent, men detta återspeglas inte i lagtexten. (Hela konstruktionen är egentligen en kopia av artikel 7a i EUs bränslekvalitetsdirektiv, som dock bara gäller fram t.o.m. 2020.)
– Samtidigt som reduktionsplikten införs, sänks både energi- och koldioxidskatterna på bensin och diesel. Parallellt slopas alla skatterabatter för låginblandning av förnybart; energi- och koldioxidskatterna kommer att bli desamma per liter för förnybart och fossil.
– Färgmärkt diesel – som enbart får användas för uppvärmning, i järnvägsfordon, vissa fiskebåtar och motorer som inte sitter på fordon – omfattas inte av reduktionsplikten och behåller nuvarande beskattning.
– För drivmedel med hög andel förnybart slopas skatten på det förnybara helt från 1 januari 2018, dvs. ett halvår innan reduktionsplikten införs. För drivmedel som inte uppfyller de tekniska kraven på bensin och diesel (vilket bl.a. betyder att etanolhalten i bensin inte får vara över 10 procent och FAME-halten i diesel högst 7 procent) slopas alla skatter. Det handlar främst om E85 (som till 85 procent består av etanol och kan ersätta bensin i så kallade flexfuelbilar) och höginblandad FAME (B100 som ersätter diesel). Förnybara drivmedel som uppfyller de tekniska kraven för bensin och dieselbränsle undantas om de till minst 98 procent består av förnybart (gäller i nuläget främst s.k. HVO100, som uppfyller de tekniska kraven på dieselbränsle och kan tillverkas av diverse material av biologiskt ursprung).
– Fordonsskatten på dieselbilar höjs marginellt (för att kompensera för att skatten på diesel sänks).
Utan reduktionsplikt kollapsar biodrivmedelspolitiken
Det akuta skälet till att förslaget lanseras just nu, är att den dispens från EUs statsstödsregler som Kommissionen beviljade Sverige 2015 löper ut 31 december 2018 (att skattemässigt gynna förnybara drivmedel betraktas i EUs regelverk som statsstöd). Dispensen ger Sverige rätt att ta ut en lägre skatt på förnybara drivmedel än på reguljär bensin och diesel. Sedan 2003 har EU-kommissionen totalt beviljat Sverige sju tidsbegränsade dispenser. Senast satt dispensen långt inne, och vill Sverige få ytterligare förlängningar krävs nog beslut om hur rabatterna definitivt ska fasas ut. Utan införande av reduktionsplikt är risken stor att hela det svenska stödsystemet för förnybara drivmedel kollapsar vid årsskiftet 2018/19.
Den största osäkerheten kring regeringens förslag är att Kommissionen kan komma att nobba de föreslagna skatterabatterna för höginblandade biodrivmedel. I promemorian utgår regeringen från att Kommissionen ska ge grönt ljus, och en del talar för det blir så (bl.a. paradoxalt nog att etanol och FAME antagligen snart kommer att försvinna från marknaden – mer om detta nedan), men ytterst hänger löftet om slopad skatt på hur Kommissionen tolkar EUs statsstödsregler, inte vad riksdagen beslutar.
Att förslaget inte sträcker sig längre än till 2020 har med den pågående översynen av EUs direktiv om förnybar energi att göra. Hur denna översyn utfaller kommer att få enorm betydelse för hur den svenska biodrivmedelspolitiken kan drivas vidare, inte minst hur reduktionsplikten kommer att se ut.
Sista sucken för grödebaserad etanol och FAME?
Sedan förnybartdirektivet antogs 2009 har synen på biodrivmedel tillverkade av livsmedelsgrödor blivit allt strängare både i medlemsländerna, i Europaparlamentet och i Kommissionen. Det förslag till revidering av direktivet från Kommissionen som just nu förhandlas i Europaparlamentet och mellan regeringarna i ministerrådet, innebär i praktiken att grödebaserade biobränslen (t.ex. etanol gjord på vete eller FAME gjord på rapsolja) inte kommer att få räknas när länderna ska uppfylla olika EU-krav på klimatområdet. Därmed blir det inte heller tillåtet att gynna dem skattemässigt. I framtiden kommer EU-lagstiftningen sannolikt enbart att gynna s.k. avancerade biodrivmedel, dvs. sådana som är tillverkade av olika typer av avfall, eller av träråvara, alger m.m.
Eftersom nästan all bensin och diesel som säljs i Sverige idag innehåller 5-7 procent etanol (i bensin) eller FAME (i diesel), oftast tillverkat av jordbruksråvaror, lär det stopp som nu är på väg via EU-lagstiftningen få dramatiska effekter för den svenska biodrivmedelsanvändningen.
En av konsekvenserna är att den 100-procentiga skatterabatt för E85 och B100 som regeringen föreslår sannolikt blir helt poänglös (möjligen rentav olaglig) i och med utgången av 2020 – ett faktum som gör att man kan misstänka att Kommissionen trots allt kommer att ge grönt ljus för den föreslagna 100-procentiga nedsättningen av skatterna 2018-2020. Genom att i första hand dieselskatten sänks blir värdet av skatterabatten dessutom lägre, vilket rimligen gör det lättare för Kommissionen att bevilja en fortsatt dispens.
Samtidigt borde det vara möjligt att få skatteundantag för sådan HVO som inte är tillverkad av jordbruksgrödor.
Vad händer efter 2020?
Ett stopp för grödebaserad FAME skulle göra det svårare för drivmedelsföretagen att klara reduktionsplikten för diesel. Eftersom huvuddelen av den förnybara inblandningen i den fossila dieseln numera utgörs av HVO, som normalt inte tillverkas av livsmedelsgrödor, bör det dock vara möjligt för dem att även efter 2020 (med viss ansträngning) klara en reduktionsplikt på strax över 20 procent.
Att efter 2020 klara reduktionsplikten för bensin kommer att bli mycket svårare, även om plikten fortsatt skulle ligga kvar på 4-5 procent. Regeringens förslag om en reduktionsplikt för bensin 2018-20 bygger i praktiken helt på etanolinblandning, en möjlighet som det omarbetade förnybartdirektivet kan blockera efter 2020.
Gemensam reduktionsplikt för alla drivmedel nödvändigt
Min slutsats är att man för att efter 2020 kunna gå vidare mot högre reduktionsprocent (promemorian pekar ut ett reduktionsmål på 40 procent 2030) måste införa en gemensam reduktionsplikt för åtminstone alla flytande drivmedel. En generell reduktionsplikt på kanske 18-20 procent från 2021 borde drivmedelsbolagen kunna klara genom att driva upp inblandningen av HVO i diesel till betydligt högre nivåer än idag, i avvaktan på att den idag i stort sett obefintliga produktionen av förnybar syntetisk bensin kommer igång.
Men då kan man inte ha separata kvotplikter för bensin och diesel utan det måste bli tillåtet för drivmedelsbolagen att, i princip obegränsat, sälja och köpa överprestationer gentemot reduktionsplikten på ungefär samma sätt som företag inom utsläppshandeln idag kan handla med utsläppsrätter. Aktörer som har svårt att klara reduktionsplikten skulle då kunna köpa överprestationer av företag som lyckats bättre. (I regeringens förslag finns en sådan möjlighet, men överföringar tillåts enbart inom de respektive reduktionsplikterna för bensin och diesel.)
Det framgår av promemorian att man på regeringskansliet är väl medvetna om att den lösning man nu föreslår inte kommer att fungera länge än t.o.m. 2020. Redan 2019 vill regeringen därför genomföra en ”kontrollstation”, och av texten framgår att man just siktar på att skapa en lösning som är gemensam för alla flytande bränslen. Ett gemensamt system skulle kunna bli mycket mera flexibelt och därmed kunna sänka kostnaderna för utfasningen.
Samma utsläpp – olika siffror
Att reduktionsplikten är baserad på livscykelutsläpp och inte på t.ex. volymandel öppnar möjligheter för alerta drivmedelsbolag, men kan också få paradoxala effekter för Sveriges möjligheter att uppfylla internationella utsläppsåtaganden.
Livscykelutsläppen från de drivmedel som finns på marknaden varierar, det gäller både fossil bensin och diesel, men också för t.ex. etanol eller HVO av olika ursprung. Skillnaderna kan bero på olika egenskaper hos råvaran men också på skilda utvinnings-, raffinerings- eller distributionslösningar.
Att reduktionsplikten knyts till livscykelutsläppen och inte enbart till vad som kommer ur avgasröret kan få märkliga konsekvenser. Konsekvensen blir t.ex. att ett drivmedelsbolag som köper in och säljer förnybara drivmedel med särskilt låga livscykelutsläpp inte behöver blanda i lika hög volymandel förnybart i sin bensin eller diesel som ett annat bolag som säljer förnybart med högre livscykelutsläpp. Det här belönar produktion av förnybart med särskilt låga livscykelutsläpp, men betyder samtidigt att ju lägre livscykelutsläppen från de inblandade förnybara drivmedlen är, desto högre andel fossila drivmedel kan företagen sälja utan att för den skull bryta mot reglerna. (Samma modell hade kunnat utnyttjas för att gynna fossila drivmedel med lägre livscykelutsläpp, men för fossil bensin och diesel tänker man tillämpa de schablonvärden som finns i EU-lagstiftningen.)
Att lagstiftningen baseras på livscykelutsläpp kan dessutom faktiskt göra det aningen svårare för Sverige att uppfylla nationella utsläppsmål och åtaganden gentemot EU och FN. Om de svenska drivmedelsbolagen blandar in biodrivmedel med särdeles låga livscykelutsläpp (vilket ju skulle vara väldigt bra och är precis det lagstiftningen syftar till), så kommer detta att leda till att användningen av fossila drivmedel i Sverige – och därmed de utsläpp vi redovisar till EU och FN – blir aningen större än om bolagen istället skulle blanda in biodrivmedel med höga livscykelutsläpp. Den här effekten blir särskilt stark om ”superbiodrivmedlen” importeras. Här finns mera om ”reduktionspliktsparadoxen”.
Ett par andra icke-avsedda sidoeffekter av omläggningen är att skatten kommer att sänkas även på vissa bränsletyper som inte omfattas av reduktionsplikten. Således kommer alkylatbensin (som används i bl.a. motorsågar och båtmotorer) och flygbensin att bli billigare. Om skatten på dessa bränslen skulle legat kvar på nuvarande nivå, skulle den generella sänkningen av skatten på bensin och diesel enligt EU-lagstiftningen ha betraktats som statsstöd, vilket i sin tur skulle skapa nya problem visavi EUs statsstödsregler. Därför sänks skatten även för vissa bränslen som inte omfattas av reduktionsplikten.
Hur lirar förslaget med målet om 70 procent lägre utsläpp till 2030? (se PS)
Hur förhåller sig då målet om en specifik utsläppsreduktion 2030 på 40 procent per energienhet till målet i det klimatpolitiska ramverket om en minskning av växthusgasutsläppen från transportsektorn 2010-2030 med 70 procent?
Återigen spelar det en viss roll att kravet i reduktionsplikten är baserat på livscykelutsläpp och relaterar till energianvändningen, medan det klimatpolitiska ramverket enbart utgår från det som kommer ur avgasrören.
Enligt Energimyndighetens statistik användes 2010 i den svenska transportsektorn (exkl. flyg och el) totalt 86,2 TWh drivmedel, varav ca 81,2 TWh kom från fossila drivmedel. Koldioxidutsläppen från bensin och diesel är direkt relaterade till energianvändningen. Att till 2030 minska koldioxidutsläppen med 70 procent (klimatpolitiska ramverket) innebär därmed (lite förenklat) att till 2030 sänka fossilbränsleanvändningen i trafiken till drygt 24 TWh (0,3×81,2).
Om vi utgår från a/ att det genomsnittliga livscykelutsläppet per liter drivmedel 2030 bara är 60 procent av normalutsläppen för bensin och diesel, b/ att hela denna minskning beror på att fossilbränslen ersatts av biodrivmedel och c/ att fossilbränsleanvändningen 2030 inte får vara mer än 24 TWh betyder det att trafiken detta år totalt (inklusive biodrivmedel) inte skulle kunna använda mer än ca 41 TWh flytande drivmedel, att jämföras med de 82,2 TWh som gick åt 2015. Den totala drivmedelsförbrukningen (exkl. el, vätgas, fordonsgas) skulle i så fall, jämfört med nuläget, behöva halveras!
Med ett behov av flytande drivmedel på 41 TWh skulle biodrivmedelstillförseln vara en hanterbar utmaning eftersom den bara skulle behöva öka marginellt till 17 TWh, att jämföra med nivån 2015 på 13,2 TWh (man ska samtidigt komma ihåg att huvuddelen av de biodrivmedel som förbrukas är importerade och till stor del utgörs av etanol och FAME, som sannolikt inte kan användas efter 2020). I övrigt krävs nog att vi satsar stenhårt på precis allt: utöver en kraftig utbyggnad av produktionen av syntetisk bensin och diesel dessutom mycket fler elbilar, mycket energisnålare fordon men dessutom rimligen en rejäl minskning av vägtrafiken.
Ett helt annat sätt att klara målen är att pressa ned livscykelutsläppen från produktionen av biodrivmedel. För de biodrivmedel som användes 2015 var livscykelutsläppen 19,6 g CO2eq/MJ för HVO, 43,5 g CO2eq/MJ för FAME och 33,4 g CO2eq/MJ för etanol (att jämföras med normalvärdena för bensin på 93,3 g CO2eq/MJ och diesel 95,1 g CO2eq/MJ). I dessa siffror ingår inte bara det som går ut genom avgasröret utan även alla utsläpp kommer produktionsprocessen, dvs. från konstgödsel, traktorer, processer, distribution. I takt med att klimatpolitiken slår igenom brett i hela samhället – att samhället ”avkarboniseras” – kommer biodrivmedlens livscykelutsläpp rimligen att pressas ned, vilket i sin tur gör det lättare att klara reduktionspliktens krav och därmed tillåta en högre total drivmedelsanvändning även om utsläppsmålet för trafiken ligger fast.
Paradoxalt nog blir utmaningen i en viss mening faktiskt mera hanterlig om reduktionsplikten 2030 höjs till 50 eller 60 procent. Med ett fossilbränsletak på 24 TWh skulle det klimatpolitiska ramverket, i kombination med dessa högre reduktionspliktsnivåer, tillåta en årlig biobränsleanvändning på 25-30 TWh. Det problem som då dyker upp är att de mest optimistiska beräkningarna pekar mot att vi i Sverige 2030 på sin höjd skulle kunna producera 18-20 TWh per år, dvs. för att klara målet i det klimatpolitiska ramverket om att till 2030 minska trafikens användning av fossil diesel och bensin till 24 TWh, måste man även vid en högre reduktionsplikt räkna med att användningen av flytande drivmedel 2030 måste vara betydligt lägre än 2015.
De underliggande utmaningarna i förslagen om reduktionsplikt och klimatpolitiskt ramverk är betydande och måste (för att uttrycka det försiktigt) få ett helt annat genomslag i samhällsutvecklingen i stort än vad som normalt diskuteras.
Hur kan förslaget förbättras?
Jag tycker att den viktigaste bristen med förslaget är att det är så närsynt, att det så lite diskuterar utmaningarna bortom 2020. Konstigast är att regeringen inte tar chansen och redan nu fastslår att det långsiktiga syftet med reduktionsplikten är att den ska stiga till 100 procent, dvs. att fossila drivmedel förbjuds från, säg 2040. Ett fossilbränsleförbud 2040 skulle inte skärpa politiken utan enbart konkretisera innebörden av det klimatpolitiska ramverket. Det stora värdet med att signalera ett förbud från 2040 är dock att det pedagogiskt är en väldigt mycket tydligare position än att tala om 70 procents minskning eller en reduktionsplikt på 40 procent till 2030.
Regeringen missar också att sätta in reduktionsplikten i det större sammanhang jag har försökt diskutera. Ju lägre drivmedelsanvändningen är, desto bättre blir möjligheterna att genomföra en tuff reduktionsplikt. För att göra den totala fossilbränsleutfasningen möjlig krävs åtgärder på massvis av områden: elektrifiering, överföring av trafik från väg till spår och sjöfart, ökad kollektivtrafikandel men inte minst dessutom en utveckling som dämpar det trafikarbete som är beroende av flytande drivmedel. Avgörande är antagligen ett antal justeringar av skattesystemet, t.ex. ändrad beskattning av förmånsbilar, en justering av reseavdraget och en ännu mera miljöinriktad fordonsbeskattning än det ändå rätt hyfsade bonus/malus-system regeringen lanserat. Dessutom krävs sannolikt att industripolitiken underlättar och påskyndar en utbyggnad av produktionen av syntetisk bensin och diesel. Inget av detta diskuteras i promemorian, vilket kan ge intrycket att omställningen enbart handlar om att ersätta fossila drivmedel med förnybara.
I den slutliga propositionen behöver därför regeringen skriva in
– att målet är ett förbud mot fossila drivmedel 2040, samt
– att strävan är att så snabbt som möjligt skapa en enda reduktionsplikt för alla flytande drivmedel.
Tills sist
Att snabbt fasa ut de fossila drivmedlen kommer inte att ske utan kostnader och påfrestningar. Stora omställningar går lättare att genomföra om medborgarna upplever att uppoffringarna och kostnaderna fördelas rättvist, efter bärkraft. En tuff klimatpolitik förutsätter därför en tuff politik för regional utjämning och minskade ekonomiska och sociala klyftor. Att minska utsläppen är inte enkelt, men det är det lätta. Det svåra är att hantera de spänningar omställningen orsakar.
_____________________________________________________________________
[…] detta magiska trollspö för att få ned trafikens koldioxidutsläpp, som älskades av alla (även mig) när det infördes 2018, men vars framtid nu verkar mera oviss än någonsin? Regeringen står […]
[…] i somras gäller den så kallade reduktionsplikten i Sverige. Den innebär att drivmedelsbolagen successivt måste minska andelen fossilt bränsle i […]
[…] Starka jordbruksintressen har reagerat mot förslaget och i den kompromiss som det estniska ordförandeskapet lagt fram, slopas nedtrappningen, men man behåller taket på 7 procent. Detta besked kommer säkert som en befrielse även för svenska politiker och företag eftersom det rejält förbättrar förutsättningarna att kunna genomföra den s.k. reduktionsplikten. […]
Intressant framställning! Reduktionsplikten framstår som både osäker och snårig. Vi i Klimatsvaret menar att det bästa sättet att minska alla koldioxidutsläpp är att göra dem dyrare och dyrare, med en stigande växthusgasavgift som i sin helhet delas ut i lika stora delar till alla medborgare. Vårt förslag finns i vårt remissvar på reduktionspliktsförslaget, som kan laddas ner här: http://klimatsvaret.se/arkiv.html