EU-uppgörelse om ”koldioxidtull” (nästan) klar – en lägesrapport om ”Fit for 55”
05.00 i tisdags morse kom förhandlarna från EUs regeringar och Europaparlamentet överens om huvuddragen i förordningen om CBAM (Carbon Border Adjustment Mechanism), den nya ”koldioxidtull” EU tänker införa. Därmed är ännu en central del i EUs nya klimatlagstiftning i praktiken på plats.
I en blogg 14 november redovisade jag vad som sipprat ut om de tre uppgörelser som då var klara:
– Koldioxidregler för lätta fordon.
– Krav på medlemsstaterna att minska utsläpp utanför utsläppshandeln (finns i ansvarsfördelningsförordningen, Effort Sharing Regulation ESR)
– Krav på länderna att lagra in kol i landskapet och träprodukter (LULUCF-förordningen).
– Hur EU-lagstiftningens tillämpning 2021 anpassas till reglerna i flygets globala klimatkompensationssystem CORSIA (se punkt 7).
Nu är sluttexterna för dessa lagstiftningar offentliga och kan fullt ut analyseras – se längre ned i denna text. Uppgörelser har dessutom slutits beträffande flyget och sjöfarten inom EUs utsläppshandel, plus igår morse således om CBAM, men för dessa uppgörelser är de slutliga texterna ännu inte tillgängliga. Redovisningen nedan bygger därför på pressmeddelanden och mediauppgifter.
————————————————
Flyget och ETS. Tills vidare kommer även i fortsättningen enbart flyg mellan flygplatser i EES-länderna att omfattas av EUs utsläppshandel. Parlamentet krävde att systemet skulle gälla allt flyg från flygplatser i EES-länder (dvs. även flyg till resten av världen – i utsläpp räknat en utvidgning med över 50 procent), men det gick regeringarna inte med på. Kompromissen blev att om inte reglerna för det globala kompensationssystemet CORSIA skärps rejält i samband med att FNs luftfartsorgan ICAO håller sin nästa kongress 2025, ska kommissionen presentera förslag om att från och med 2028 utvidga systemet enligt parlamentets krav.
Från 2026 upphör den generella gratistilldelningen av utsläppsrätter till flygbolagen, men under perioden 2024-2030 kommer flygbolag som använder förnybara (särskilt syntetiska) flygbränslen att få dela på 20 miljoner gratis utsläppsrätter som kompensation för kostnadsökningen relativt fossilt flygbränsle.
Flygbolagen blir dessutom skyldiga att börja rapportera utsläpp av sådana ämnen – svavel, kväve, vattenånga, partiklar m.m. – som kan bidra till så kallade höghöjdseffekter (som bedöms ha större påverkan på klimatet än flygets utsläpp av koldioxid). Dessa data behövs för i framtiden utforma lagstiftning som kan komma till rätta med dessa effekter.
————————————————-
Sjöfarten och ETS. Hittills har utsläppen från internationell sjöfart inte reglerats alls av EU, men nu ska dessa utsläpp föras in under EUs utsläppshandel. Till en början berörs endast fartyg över 5000 GT, men dessa beräknas svara för 90 procent av utsläppen. På sikt föreslås gränsen komma att sänkas till 400 GT.
Alla utsläpp i och mellan hamnar inom EES, plus 50% av utsläppen mellan EES-hamnar och icke-EES-hamnar, kommer att beröras. För 2024 måste rederierna lämna in utsläppsrätter motsvarande 40%, 2025 70% och 2026 100% av koldioxidutsläppen. Från 2026 ska handeln även omfatta fartygens utsläpp av metan (CH4) och lustgas (N2O).
Ingen gratistilldelning av utsläppsrätter kommer att ske, utan rederierna kommer att behöva köpa hela sitt behov av utsläppsrätter på auktioner eller på andrahandsmarknaden. Den årliga utgivningen av utsläppsrätter kommer att öka en smula, motsvarande sjöfartens utsläpp.
Både sjöfarten och flyget berörs i övrigt på samma sätt som större energi- och industrianläggningar av att hela systemet stramas upp, dvs. utgivningen av nya utsläppsrätter kommer att trappas ned snabbt och kommer (enligt de positioner både kommissionen, ministerrådet och parlamentet lagt på bordet) att helt upphöra ca 2040. Därefter är ytterligare utsläpp i princip förbjudna.
————————————————-
Gränsjusteringsmekanism för koldioxid, CBAM. Den nya ”koldioxidtullen” CBAM ska tas ut vid import till EU av vissa produktgrupper, vars tillverkning inom EU omfattas av utsläppshandelssystemet EU ETS, vilket ökar tillverkningskostnaderna jämfört med resten av världen. Avgiften ska baseras på det antal ton koldioxidutsläpp produktionen bedöms ha orsakat i tillverkningslandet och vara i nivå med det aktuella priset på utsläppsrätter inom EU ETS. Innan avgiften tas ut kan importören göra avdrag för eventuella koldioxidavgifter eller kostnader för utsläppsrätter i produktionslandet.
Systemet kommer att träda i kraft 2026. Tiden fram till dess ska utnyttjas för att bygga upp system för datainhämtning, övervakning etc. Från 1 oktober 2023 kommer importörer att tvingas deklarera de ”inbäddade” utsläppen i de aktuella produkterna.
I kommissionens ursprungliga lista över varor ingick cement, handelsgödsel och elektricitet, samt ett antal relativt obearbetade järn-, stål- och aluminiumprodukter. Slutförhandlingarna innebar att listan utökats med vätgas och vissa mera bearbetade produkter (skruvar, bultar m.m.), men dessutom ytterligare några insatsprodukter (”precursors”) vid t.ex. järntillverkning.
Enligt kommissionens förslag skulle importörerna enbart tvingas deklarera de utsläpp som skett vid själva tillverkningen av de berörda varorna, men genom slutuppgörelsen inkluderas även ”indirekta utsläpp”, med vilket normalt brukar menas utsläpp från produktionen av den elektricitet som använts.
För att hela CBAM-pusslet ska hamna plats krävs dock att regeringarna och parlamentet enas om hela reformen av EUs utsläppshandelssystem, EU ETS. Under fredag-lördag, 16-17 december, väntas en uppgörelse som löser ut de återstående frågorna kring CBAM, nuvarande utsläppshandelssystem och den så kallade marknadsstabilitetsreserven.
Till det som måste lösas hör i vilken takt tilldelningen av gratis utsläppsrätter till de branscher som berörs av CBAM ska avvecklas. Kommissionens förslag är att introduktionen av CBAM och utfasningen av gratistilldelningen skulle ske parallellt 2026-2035, men i takt med att länder i andra delar av världen nu börjar tillgriper protektionistiska åtgärder, stärks kraven om att i någon form behålla gratistilldelningen även sedan CBAM börjat fungera. CBAM har dessutom enbart effekt på den inre marknaden i EES-länderna, medan gratistilldelningen ger de europeiska företagen en fördel även i resten av världen. Många har därför krävt att det vid sidan av CBAM ska finnas kvar någon typ av exportstöd för de företag som berörs av utsläppshandeln. USAs beslut att införa stora subventioner, kopplade till inhemsk tillverkning av t.ex. elbilar och bilbatterier (som går under namnet Inflation Reduction Act, IRA), har knappast försvagat dessa argument.
På sikt är planen att CBAM ska omfatta all tillverkning som ingår i EU ETS. Under 2025 eller 2026 ska kommissionen presentera förslag hur detta ska gå till, med sikte på att beslut om nya, utvidgade krav ska kunna tas under 2026.
Tills dess ska man också utvärdera hur systemet påverkat resten av världen. Kommissionen har varit på turné till bl.a. Sydkorea, Taiwan och Singapore, som alla tre tycks vara på väg att införa eller justera nationella regler i syfte att deras export till EU ska undkomma CBAM-avgifterna.
Offentliggjorda uppgörelser
Bilar och koldioxid. Viktigast i denna uppgörelse är att från och med 2035 får endast lätta fordon (personbilar samt lätta lastbilar och bussar) med nollutsläpp nyregistreras inom EES. Från 1 januari 2030 måste snittutsläppen från fordon som nyregistreras vara minst 55 (personbilar) resp. 50 (lätta lastbilar/bussar) procent lägre än snittnivån för de motsvarande fordon som registrerades 2021 – i nuvarande lagstiftningen är kravet för 2030 37,5 resp. 31 procent.
I lagstiftningen behålls ”Ferrari-undantaget” (innebär att biltillverkare som säljer färre än 10 000 fordon om året är helt undantagna från utsläppsreglerna) fram till 2035 – därefter måste även bilar från Ferrari, Lamborghini, Maserati etc. utrustas med nollutsläppsteknik.
I nuvarande lagstiftning tillåts biltillverkare överskrida snittnormen om en viss andel av deras försäljning utgörs av rena elbilar. För 2025 är nuvarande tröskelvärde 15 procent för både personbilar och lätta bussar/lastbilar, för 2030 35 resp. 30 procent. Kommissionen ville helt slopa denna rabatt, men slutförhandlingarna landade i att rabatten behålls för 2025 på nivåerna 25 resp. 17 procent, men slopas helt för 2030. Detta system gynnar framför allt rena elbilstillverkare som t.ex. Tesla, som nu kan tjäna ännu mera på att sälja sin nollutsläppsstatistik till konkurrenter som inte klarar EU-normerna när företagen redovisar sin statistik gemensamt.
————————————————-
Ansvarsfördelningsförordningen (Effort Sharing Regulation, ESR). Den uppgörelse regeringarna och parlamentet kommit överens om skiljer sig väldigt lite från kommissionens ursprungsförslag. ESR sätter nationella tak för de utsläpp som sker utanför utsläppshandel. Det handlar om koldioxidutsläpp från vägtrafik, inrikes sjöfart, småskalig uppvärmning och från industrier som inte omfattas av utsläppshandeln, men dessutom om utsläpp av metan och lustgas från jordbruket (beräknas svara för 20 procent av den samlade klimatpåverkan från ESR-sektorn).
Det övergripande målet om utsläppsminskning 2005-2030 skärps från minus 30 till minus 40 procent. För Sverige blir det en skärpning från minus 40 till minus 50 procent (kan bli svårt för Sverige att klara om reduktionsplikten slopas).
————————————————-
LULUCF-förordningen. Detta regelverk, som ställer krav på medlemsstaterna att lagra in kol i landskapet (främst skogen) och i träprodukter, får en liten annan konstruktion än den kommissionen föreslog. I sak påverkas nog inte kraven på medlemsstaterna nämnvärt.
Ett problem med LULUCF är att mätmetoderna innehåller osäkerheter, vilket spiller över på statistiken. Det innebär att de rapporterade värdena för ett enskilt år kan förändras i takt med att underlaget för redovisningen från detta år förbättras. I kommissionens förslag låg fokus på hur stor den totala inlagringen blir, i medlemsstaterna och totalt i unionen ett visst år. I den lösning förhandlarna enats om ligger fokus på kravet om ökad inlagring, oavsett hur ”basvärdena” justeras.
För Sveriges del betyder det att den totala nettoinlagringen 2030 måste vara motsvarande knappt 4 miljoner ton koldioxid högre än snittvärdet 2016-2018, men ökningen kommer inte (som i kommissionens förslag) att relateras till de värden som rapporterades för dessa tre år 2020, utan till den rapportering som kommer att ske 2032. För Sverige betyder det sannolikt att kravet på totalinlagring 2030 kommer att bli lägre än de 47 miljoner ton som fanns i kommissionens ursprungsförslag, men eftersom kravet om att inlagringen detta år måste vara nästan 4 miljoner ton högre än den var 2016-2018 inte ändras, betyder förändringen nog snarast att kravet på Sverige skärps.
Den fortsatta processen
Fredag-lördag denna vecka väntas, som nämnts, regeringarna och parlamentet bli ense om huvuddelen av de återstående delarna av utsläppshandelsdirektivet. En knäckfråga som man antagligen inte kommer att lösa, är den om att införa ett nytt utsläppshandelssystem för en del av de utsläpp som omfattas av ESR, i första hand från vägtrafiken och bostäder. Här finns vitt skilda uppfattningar om hur systemet ska se ut, dessutom om det överhuvudtaget bör införas. Pascal Canfin, ordförande i parlamentets miljöutskott, har signalerat att han inte tror på en uppgörelse förrän en bit in på 2023, dvs. i så fall under ledning av den svenska regeringen.
Därutöver fortsätter förhandlingarna kring ”Fit for 55”-paketets övriga delar – kvotplikt för förnybart flygbränsle, reduktionsplikt för sjöfarten, krav på länderna om laddinfrastruktur m.m. plus översyner av direktivet om förnybar energi, energieffektiviseringsdirektivet och ett direktiv med energinormer för byggnader.
PS. När uppgörelser sluts brukar de i media kallas ”preliminära”. Det är korrekt i den meningen att de blir giltiga först sedan de formellt godkänts av dels parlamentet, dels ministerrådet. I praktiken är det dock utomordentligt ovanligt att någon enda detalj ändrar sig under slutfasen, dvs. i praktiken är besluten fattade när regeringarnas och parlamentets förhandlare enats. DS
Imponerande kunskap och jag är tacksam för att Magnus Nilsson har skaffat och upprätthåller den. Men för mig – och säkert många andra – är det ganska obegripligt.
Var kan man hitta en översikt och volymer över:
– vilka problem finns och hur stora är de
– i vilken uträckning är reglerade
– vilken utsträckning är på gång
– vad återstår och varför.