Skarpa lägen för EUs utsläppshandel
EUs utsläppshandel står inför en rad besvärliga utmaningar som de närmaste åren kommer att sätta hela beslutsapparaten inom EU på hårda prov. En bakgrund är EUs nya mål om att senast 2050 uppnå klimatneutralitet. Men även andra förändringar kräver politiska initiativ för att utsläppshandeln ska leverera.
För att det nya målet om klimatneutralitet ska kunna bli verklighet måste hela det regelverk som ytterst styr klimatpolitiken i de 30/31 EES-länderna (EU27/28 + Island, Lichtenstein& Norge) skärpas. EU-kommissionen har därför dragit igång en gigantisk uppdatering av i princip all klimatlagstiftning som kommer att pågå i flera år.
Första steget är att rita en ny och brantare utsläppsminskningskurva fram till 2030. Nuvarande mål för 2030 finns i det löfte EU-länderna gav i sin gemensamma NDC (Nationally Determined Contribution) inför klimatkonferensen i Paris 2015. Det innebär att EU-ländernas utsläpp 1990-2030 ska minska med 40 procent (notera att Sverige, liksom övriga EU-länder, inte har något eget åtaganden enligt Parisavtalet).
Under 2020 ska de länder som anslutit sig till Paris-avtalet lämna in nya NDCer med höjda ambitioner till klimatkonventionen UNFCCC. EU är således mer eller mindre piskat att under året revidera nuvarande 2030-mål. Att skärpa målet måste nog dessutom betraktas som en förutsättning för att målet om ett klimatneutralt EU 2050 ska vara trovärdigt.
Kommissionen har utlovat ett förslag om nytt 2030-mål efter sommaren med en ambitionshöjning från 40 till 50-55 procent. För att en sådan målsättning ska bli verklighet krävs dock att praktiskt taget all gällande klimatlagstiftning inom EU skärps, viktigast de tre centrala pelarna i lagstiftningen:
- Ansvarsfördelningsförordningen, Effort Sharing Regulation (ESR), där kraven på länderna att minska utsläppen utanför utsläppshandeln finns preciserade, måste stramas upp.
- LULUCF-förordningen, som ställer krav på länderna att lagra in mera kol i landskapet och långlivade träkonstruktioner, behöver skärpas.
- Den riktigt stora utmaningen lär dock bli att rejält skruva åt direktivet om utsläppshandel. Till komplikationen hör att denna lagstiftning även av ett antal andra skäl måste skrivas om.
1. Utsläppshandeln och ”carbon border adjustment mechanism”
Den sannolikt viktigaste och samtidigt svåraste frågan för EU att lösa gäller det som kallas ”carbon border adjustment mechanism”. När EU, genom att skärpa sin klimatpolitik, ytterligare drar ifrån resten av världen på klimatområdet, ökar risken för ”koldioxidläckage”. Sådan industriverksamhet som orsakar höga utsläpp av växthusgaser riskerar att omlokaliseras till andra delar av världen, där klimatlagstiftningen är mindre restriktiv. En sådan process har EU hittills kunnat förhindra genom en väldigt generös gratistilldelning av utsläppsrätter till den tunga industrin (tilldelningen har rentav varit så frikostig att koldioxidläckaget sannolikt snarare hittills har gått i motsatt riktning).
Ju färre utsläppsrätter det finns att fördela, desto mindre gratistilldelning finns det utrymme för, vilket betyder tuffare tider för industrin. Parallellt leder färre och dyrare utsläppsrätter dessutom sannolikt till att elpriserna inom EU blir högre än de skulle ha varit utan utsläppshandeln, vilket också kan påverka var industriproduktion lokaliseras.
Kommissionen har lovat att under 2021 presentera ett förslag till en ”carbon border adjustment mechanism”, dvs. någon typ av handelsreglering som ska mildra den konkurrensnackdel utsläppshandeln ger. Systemet måste förmodligen inkludera dels någon typ av importavgift, som adderar en klimatkostnad på importerade produkter, men också någon typ av exportbidrag, som ”lyfter av” EU-tillverkade produkter en del av deras klimatkostnader när de exporteras ut ur unionen.
För att inte missgynna de delar av världen som själva driver en förhållandevis tuff klimatpolitik, t.ex. Kanada, Nya Zealand och Sydkorea, liksom delar av USA, t.ex. Kalifornien, måste systemet innehålla flexibiliteter och öppna för samarbeten och koordinering mellan ”klimatprogressiva” länder (man brukar tala om ”klimatklubbar”, multilaterala klimatsamarbeten vid sidan av FNs klimatkonvention). Systemet måste också innehålla någon form av morötter som lockar fler länder att skärpa sin klimatpolitik för att på så sätt – utan ”klimatavgifter” – få tillgång till den europeiska marknaden.
Sannolikheten för att länder som USA, Kina och Indien godvilligt och utan protester kommer att acceptera en ny europeisk handelsreglering får betraktas som mycket liten. Risken för besvärliga handelskonflikter eller rentav handelskrig är därför hög, vilket gör hela processen om den nya regleringen till en särdeles delikat balansgång.
Vissa branscher, som t.ex. cement- och stålindustrin, driver på för en handelsreglering, medan andra delar av industrin, t.ex. fordonstillverkarna och den svenska skogsindustrin, men även t.ex. franska vinbönder, nog snarare är livrädda för de straffåtgärder som i första hand USA och Kina kan tänkas sätta in. Stora delar av det europeiska näringslivet kommer därför sannolikt att bekämpa alla planer på en handelsreglering, medan andra kommer att kampanja till förmån för sådana åtgärder.
2. Utsläppshandeln och CORSIA
En osäkerhetsfaktor som redan är akut gäller hur det ska gå med flygets deltagande i utsläppshandeln när det globala utsläppskompensationssystemet flyget, CORSIA, drar igång vid årsskiftet 2020/2021. CORSIA ska gälla allt internationellt flyg, med vilket menas flygtrafik mellan två stater. Det betyder att utsläppen från flygtrafiken mellan EES-länderna från och med årsskiftet utöver utsläppshandeln även kommer att omfattas av CORSIA.
Flygindustrin och ett antal länder utanför EU har länge protesterat mot att deras flygbolag överhuvudtaget tvingas delta i unionens utsläppshandel. Med CORSIA på plats anser de att EU måste plocka ut flyget ur utsläppshandeln så att man slipper två överlappande system. EUs linje är att de bägge systemen kan fungera parallellt. Hur man i längden ska kunna försvara denna hållning är dock en gåta. Ganska snart måste nog EU och dess medlemsstater bestämma sig för om flyget mellan EES-länderna ska vara med i antingen utsläppshandeln eller CORSIA. (Dilemmat diskuteras mera utförligt i denna rapport.)
En i sammanhanget inte oväsentlig, formell komplikation är att EU inte är medlem av ICAO, FNs luftfartsorgan, som ansvarar för CORSIA. I motsats till sina medlemsstater har unionen själv därför formellt inte några förpliktelser mot vare sig CORSIA eller andra delar av ICAOs regelverk. EU kan strunta i ICAOs regler på ett sätt medlemsstaterna inte kan göra.
Frågan om EU-ländernas deltagande i CORSIA ställs formellt på sin spets redan 30 juni, det datum ICAOs medlemsstater senast måste meddela om de vill vara med i CORSIA från årsskiftet. Om EU fortsätter att upprätthålla utsläppshandeln för flyget, även efter det att CORSIA börjat fungera, lär detta leda till internationella förvecklingar med ytterligare risker för handelskrig.
3. Bortom ”the Swedish proposal”
En tredje knäckfråga, som ett förslag från Kommissionen måste hantera, är hur man kan göra utsläppshandelssystemet enklare och ändå samtidigt effektivt. Enligt den miljöekonomiska ”kokboken” bör ett utsläppshandelssystem ha en mycket enkel rollfördelning där politikerna bestämmer hur många utsläppsrätter som ges ut, medan fördelningen av utsläppsutrymmet sker via auktionering av utsläppsrätter. Den som betalar bäst får släppa ut, punkt slut. Den som därutöver vill bidra till lägre utsläpp har möjlighet att köpa utsläppsrätter och annullera, varvid utsläppsutrymmet ytterligare begränsas.
Så har dock EUs utsläppshandel aldrig fungerat. Redan från början har uppemot hälften av utsläppsrätterna istället fördelats till industriföretag som fått gratis utsläppsrätter i förhållande till sin produktion eller produktionskapacitet (dvs. inte efter storleken på koldioxidutsläppen). Till energianläggningarna sker däremot sedan 2013 i princip ingen gratistilldelning. Kraftbolagen måste skaffa sig utsläppsrätter vid auktioner eller på andrahandsmarknaden.
Det dominerande bekymret inom systemet har varit den snabba ökning av antalet outnyttjade utsläppsrätter som inträffade 2010-2012. Tre faktorer ledde till överskottssituationen
- En onödigt stor utgivning av utsläppsrätter.
- Den ekonomiska nedgång som följde på finanskrisen 2008-2009 som sänkte utsläppen.
- Det stora inflödet av s.k. internationella krediter, som accelererade 2011-12 sedan EU beslutat att från 2013 kraftigt begränsa möjligheterna att använda dessa krediter i systemet utöver EUs egna utsläppsrätter.
Dessa tre faktorer ledde till att det ute på marknaden 2013-14 ”flöt omkring” 1,5-2 miljarder outnyttjade utsläppsrätter. Det ledde till att priset på utsläppsrätter pressades ned, vilket i sin tur gjorde det mindre lönsamt att minska utsläppen, bygga vindkraftverk etc. EUs mål med utsläppshandeln – att 2005-2020 minska utsläppen från de verksamheter som ingick med 21 procent – hotades egentligen aldrig, men utsläppshandeln blev inte den pådrivande kraft många hade hoppats på.
EU prövade olika sätt att eliminera överskottet. Till sist kom EUs regeringar och Europaparlamentet överens om att dels snabbare trappa ned nyutgivningen av utsläppsrätter (genom att höja den s.k. linjära reduktionsfaktorn från 1,74 till 2,2), dels om det som kallas ”the Swedish solution”, en tekniskt väldigt komplicerat lösning som leder till att systemet automatiskt dräneras på utsläppsrätter om antalet outnyttjade utsläppsrätter i händerna på företag, banker, spekulanter etc. (kallas TNAC = Total Allowances in Circulation) blir för stort.
Efter att beslutet om de nya reglerna spikats i januari 2018 steg priset på utsläppsrätter som en raket, från 6-7 till 20-25 euro per ton på mindre än ett halvår. Auktioneringen av nya utsläppsrätter (EUA) under 2019 minskades med knappt 400 miljoner. Dessa placerades istället i en Marknadsstabilitetsreserv (MSR). Vid årsskiftet 2023/24 kommer huvuddelen av utsläppsrätterna i MSR att automatiskt annulleras, och blir således aldrig tillgängliga för att täcka utsläpp. Under 2020 sker en nästan lika stor avlänkning av nya utsläppsrätter från auktionering till MSR.
Att eliminera det stora ”överskottet” av utsläppsrätter var ett huvudsyfte med ”The Swedish proposal”, men mekanismen syftar också till att stabilisera priset på utsläppsrätter. Det sker genom att tillförseln av nya utsläppsrätter numera delvis styrs av hur utsläppen utvecklas. Om utsläppen ökar, kommer fler utsläppsrätter ut på marknaden, faller utsläppen stryps i stället nytillförseln.
Denna lösning ger ett mera stabilt pris på utsläppsrätter, men får i övrigt en rad besynnerliga, till stor del oförutsägbara och väl dessutom egentligen (för samhället som helhet) oönskade bieffekter.
Tidigare – när priset på utsläppsrätter främst styrdes av efterfrågan – skulle t.ex. coronakrisen ha lett till att utsläppsrätterna hade blivit billigare. Utsläppshandeln skulle på så sätt ha hjälpt till att dämpa de ekonomiska effekterna av viruset. Just nu fungerar det precis tvärtom. Eftersom hela industriproduktionen – för att inte tala om flyget – går på sparlåga har utsläppen inom systemet fallit. Det betyder att fler utsläppsrätter automatiskt kommer att annulleras vid årsskiftet 2023/24, dvs tillgången till utsläppsrätter stryps ytterligare. Följaktligen har priset på utsläppsrätter inte påverkats nämnvärt av Corona-krisen. I mitten av mars föll priserna visserligen tillfälligt ned mot 15 euro per ton, men numera är de åter uppe på 21-22 euro per ton, detta i en värld som sett dramatiska prisfall både på aktier och olja. Systemet förstärker därmed de negativa effekterna på ekonomin av corona-viruset, istället för att, som tidigare, mildra dem.
När ekonomin vänder och utsläppen ökar, får vi den motsatta effekten. Då leder ökade utsläpp till att den framtida annulleringen av utsläppsrätter minskar i omfattning, vilket dels håller nere priset på utsläppsrätter (i ett läge när det egentligen borde stiga), dels leder till att utrymmet för utsläpp växer.
En annan följd av ”the Swedish proposal” är att det är omöjligt för företag, kommuner och enskilda att veta vilken nyttan är med att minska de egna utsläppen. Det går nämligen inte att räkna ut förrän ett par år efter att utsläppsminskningen har inträffat.
Efter ett oändligt antal körningar (till stora delar manuella) i mitt eget Excelprogram har jag landat i uppfattningen att en ökning eller minskning av utsläppen inom systemet med ett ton under 2020 sannolikt leder till en ökning eller minskning av de automatiska annulleringen 2023/24 (och delvis därefter) med uppemot 3-4 EUA, dvs. varje ton minskade utsläpp 2020 krymper utrymmet för utsläpp inom systemet 3-4 ton (precis som en motsvarande ökning av utsläppen utvidgar utsläppsutrymmet lika mycket). Den minskning av utsläppen 2020 som den nuvarande ekonomiska nedgången orsakat lär därför komma att plocka ut 3-4 gånger fler utsläppsrätter ur systemet än den utsläppsminskning som sker under året. Efter hand, bl.a. på grund av att hela systemet alltmera domineras av industrier i stället för energianläggningar (se nedan), kommer denna ”multiplikatoreffekt” dock sannolikt att klinga av för att till sist upphöra.
(Om man istället köper och annullerar utsläppsrätter, krymper det samlade utsläppsutrymmet just nu med ett halvt ton per köpt och annullerad utsläppsrätt, en effekt som efterhand kommer att stiga till ett ton .)
”The Swedish proposal” tycks således kunna lösa de bägge uppgifterna att eliminera ”överskottet” på utsläppsrätter och etablera ett hyfsat stabilt pris på utsläppsrätter – men systemet är så omöjligt att i andra avseenden förutse och förstå att jag (i ett diskussionsklimat där alla andra snarare verkar ropa efter fler specialregler, inte färre) nog skulle förorda att man så snart som möjligt efter 2023/24 helt avvecklar specialreglerna.
4. Från energi- till industridominerat system
En sista utmaning när utsläppshandelssystemet ska reformeras är kopplat till den ganska snabba omdaning av systemet som för fullt pågår (och som faktiskt är på väg att göra förutsättningarna för utsläppshandeln inom hela EU mera lika de som länge gällt i Sverige).
Det typiska för Sveriges deltagande i utsläppshandeln är att industrins utsläpp dominerar. 2019 svarade stålverken, cementindustrin och raffinaderierna tillsammans för 2/3 av de totala svenska koldioxidutsläppen inom ETS på knappt 19 miljoner ton. Totalt inom EU har systemet istället ända sedan starten starkt dominerats av energianläggningar. 2013 kom 70 procent av de totala utsläppen från el- och värmeproduktion.
Energianläggningarnas andel har dock steg för steg minskat. Under 2018 och 2019 – i spåren av prisstegringarna på utsläppsrätter, men också av andra skäl – föll dessa utsläpp med över 20 procent, medan utsläppen från den tunga industrin i stort sett låg stilla. Energianläggningarnas andel av utsläppen sjönk därigenom till 60 procent.
Konsekvensen är att vi är på väg mot ett utsläppshandelssystem som domineras inte av energianläggningar, där utsläppen förhållandevis enkelt kan minskas genom att ersätta kolkraft med naturgas, vindkraft eller solkraft, utan av t.ex. stålverk och cementindustrier, vars koldioxidutsläpp i första hand är ett resultat av kemiska processer. Lösningen på utsläppsproblem i dessa industrisektorer är både mycket krångligare och dyrare än det är för energibranschen att minska sina utsläpp. Det är därför deras utsläpp inte faller trots att utsläppsrätterna blivit mycket dyrare.
Precis denna situation har Sverige varit i, i stort sett ända sedan systemet startade. En konsekvens är att utsläppen från verksamheter inom utsläppshandeln har minskat betydligt långsammare i Sverige än i resten av Europa. 2013-2019 föll de totala utsläppen inom utsläppshandelssystemet med knappt 13 procent, i Sverige med bara 7 procent. Ju mera hela systemet domineras av industrin, desto svårare kommer det att bli att hålla uppe takten i utsläppsminskningarna. Hela systemet börjar mer och mer att fungera på samma sätt som det gör i Sverige. (Vilket i sin tur kommer att bidra till att de automatiska annulleringarna p.g.a. ”the Swedish proposal” efterhand kommer att minska – se punkt 3.)
Hittills har utsläppshandeln fungerat mycket bättre än ryktet berättar, men man ska nog inte vara främmande för att förskjutningen från ett system som främst minskar utsläpp från energisektorn till ett system som främst sätter press på industrin, kan väcka en diskussion om utsläppshandeln verkligen är rätt instrument även för den tunga industrin.