Ödesvecka för flyget i utsläppshandeln
Idag startar FNs särskilda miljötoppmöte i New York. Medierna fylls av rapporter om alla som ska tala. Av svenska media förstår man att huvudnumren är Greta Thunberg och Stefan Löfven.
När Antonio Guterres, FNs generalsekreterare, bjöd in till mötet var hans förhoppning att världens länder skulle utnyttja tillfället till att offentliggöra nya, mera ambitiösa åtaganden enligt Paris-avtalet. Efter att EU-kommissionen misslyckats med att få alla medlemsstater att inför FN-mötet ställa sig bakom ett klimatneutralt EU 2050, är dock prognosen att på sin höjd några små ö-stater i Stilla havet kommer att leverera ökade åtaganden.
Manifestationen som mötet innebär är inte oviktig, men några konkreta resultat blir det inte.
Parallellt, ett par timmar norrut från New York, i Montreal i Kanada, samlas i morgon representanter för nästan exakt samma länder som i New York för den 40e kongressen med FNs luftfartsorgan ICAO, International Civil Aviation Organisation.
Det mötet handlar inte om stolta deklarationer utan tvärtom om mycket konkret politik.
Och en långt ifrån osannolik konsekvens är att EU om några år måste undanta flyget från utsläppshandel. Därmed skulle det enda internationella styrmedel som finns och som syftar till att minska flygets utsläpp avskaffas.
En huvudpunkt på agendan är att ytterligare precisera reglerna för klimatkompensationssystemet CORSIA, Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation, som ICAO tog beslut om vid förra kongressen, 2016. Om detta har jag skrivit här och här. Innebörden i det förslag organisationens styrande råd, ICAO Council, lagt på kongressdeltagarnas bord, är att länder som vill delta i CORSIA förbjuds att parallellt använda andra ekonomiska styrmedel för klimatsyften, t.ex. utsläppshandel, men sannolikt även bränsleskatter.
Europaparlamentet har högljutt protesterat mot en sådan förändring och krävt att EU-länderna inte ska acceptera en sådan lösning, men när EUs transportministrar i fredags möttes för att diskutera flyget och klimatet, blev det uppenbart att minst fem av medlemsstaterna (däribland Irland, hemmaland för flygjätten Ryanair (som förbrukar fler utsläppsrätter per år än de flesta kolkraftverk), Spanien och Rumänien, samt ö-nationerna Malta och Cypern) gärna ser att flyget plockas ut ur utsläppshandeln när CORSIA börjar fungera 2021. Ytterligare 7-8 ministrar lät inte främmande för tanken. Bara 12-13 av medlemsstaterna (däribland Sverige) ansåg att EU-länderna enigt skulle försvara utsläppshandeln (”at all costs”, som en av försvararna, Frankrike, uttryckte det).
Om flyget plockas ur utsläppshandeln skulle trycket på flygtrafiken inom EES att minska sina utsläpp i stort sett helt försvinna. Inom CORSIA behöver utsläpp upp till nivån 2019/2020 inte alls kompenseras. Därutöver kan utsläppen öka hur mycket som helst, men ökningen måste kompenseras genom att flyget finansierar klimatrelaterade åtgärder någon annanstans.
För flyget inom EES skulle en sådan förändring betyda flera miljarder euro i sänkta kostnader per år.
Kruxet är att EU inte är medlem i ICAO, och att varje EU-medlem därmed i princip kan agera efter eget huvud i ICAO-sammanhang. Det gör det svårare än normalt att driva igenom en gemensam EU-hållning, vilket i detta fall utan tvekan stärker dem som vill avveckla flygets deltagande i utsläppshandeln.
Ironin är att CORSIA samtidigt på många sätt är ett resultat av enveten påverkan från EU där den avgörande påtryckningen var att EU 2008 beslöt att från och med 2012 inkludera flyget i sin utsläppshandel. Först efter det beslutet blev det fart på ICAO. (I sammanhanget har det spelat en viss roll att EU inom ICAO har samordnat sitt agerande med ytterligare drygt tio icke-medlemmar, bl.a. Ukraina, Turkiet och Georgien inom organisationen ECAC.)
Egentligen skulle allt flyg till och från flygplatser inom EES (EU28 + Island, Lichtenstein och Norge) ha omfattats av utsläppshandeln (motsvarar idag 250-300 miljoner ton koldioxid per år). I ett förhandlingsspel där ICAO först 2012 och senare vid sin 38e kongress 2013 gick med på EUs krav att införa ett globalt, marknadsbaserat system för att begränsa det internationella flygets koldioxidutsläpp, svarade unionen med att temporärt begränsa omfattningen till att enbart gälla flyget mellan flygplatser inom EES (motsvarar idag 60-70 miljoner ton koldioxid per år).
Tanken med CORSIA är alltså inte att minska flygets utsläpp utan endast att kompensera för utsläppsökningar utöver nivån 2019/2020. Utsläpp upp till denna nivå omfattas inte. Kompensationen är frivillig 2021-2026, därefter är tanken att i princip alla flygningar mellan två länder ska omfattas (när beslutet togs 2016 reserverade sig dock bl.a. Indien, Ryssland och Brasilien, vilket gör deras deltagande osäker). Endast s.k. internationellt flyg, dvs. flygningar mellan två stater, omfattas – det motsvarar drygt 60 procent av den totala flygtrafiken i världen. Systemet ska fungera fram t.o.m. 2035. Några beslut om vad som sker därefter finns inte.
Kompensationen ska ske genom att flygbolagen finansierar klimatrelaterade åtgärder inom andra områden – oftast tänker man sig åtgärder i utvecklingsländer. För att avgöra vilka åtgärder och kompensationssystem som ska godkännas har en särskild expertgrupp tillsatts. Erfarenheterna från kompensationssystem är dock generellt inte särskilt uppmuntrande, och därför ifrågasätter många om tanken på kompensation överhuvudtaget kan fungera för att neutralisera flygutsläppens klimateffekter.
Priserna på kompensationsåtgärderna väntas dessutom bli mycket lägre än t.ex. marknadspriset på europeiska utsläppsrätter, vilket betyder att CORSIA i praktiken sannolikt kommer att ha utomordentligt liten påverkan på hur flygutsläppen utvecklas (däremot kan en viss klimatnytta uppnås via kompensationsåtgärderna). Marknadsförutsättningarna för förnybart flygbränsle lär knappast påverkas alls.
Det EU siktade på när man satsade så hårt på att få till stånd ett globalt avtal om flygets utsläpp, har därmed vänts till ett redskap för att stoppa unionens egen strävan efter lägre utsläpp.
Men förslaget till avtal för CORSIA går således ännu längre genom att dessutom sannolikt förbjuda medlemsstaterna att beskatta flygbränsle vid internationell flygtrafik, dvs. precis det Sverige tillsammans med bl.a. Nederländerna förbereder att komma överens om. Idag existerar inga bränsleskatter för internationellt flyg. Detta beror dock inte på ICAO-regler, utan i första hand på att bränsleskatter oftast förbjuds i de tusentals bilaterala flygserviceavtal som finns mellan världens länder, t.ex. i det stora ”Open skies”- avtalet mellan USA och EU.
Hur EU och dess medlemsstater kommer att agera under veckan är alltjämt höljt i dunkel. I ett ursprungsförslag gick Kommissionen på en överraskande tuff linje, som innebar att medlemsstaterna i Montreal i debatten skulle förklara att de inte kunde acceptera att CORSIA stoppar flygets deltagande i EUs utsläppshandel, med sikte på att lämna in en reservation mot denna del av beslutet. Genom en reservation skulle EU-länderna friskriva sig från CORSIAs ”exklusivitet”, vilket dock möjligen skulle hota hela CORSIAs existens.
Enligt nya, modifierade riktlinjer (allt material är hemligt men det läcker till media) ska linjen istället vara att överlämna till EU-ländernas och Kommissionens deltagare att på plats, under Montreal-mötet, avgöra agerandet. Ett oroande faktum i det sammanhanget är att EU i luftfartssammanhang inte representeras av klimat- utan av transportdirektoratet, som har en tradition att (precis som ICAO) företräda transportbranschens intressen snarare än unionens samlade ståndpunkt.
Det finns således anledning att vara precis hur orolig som helst över det som kommer att hända i Montreal under veckan.
Ironisk fråga: Kan man hoppas att nyhetsmedia får plats att rapportera om hur det blir med flygets utsläpp mellan högtidstalen i New York?
[…] Ödesvecka för flyget i utsläppshandeln […]
Självklart. Besked bör komma under torsdagen.
Återkommer du med ngn rapport om hur det gick på ICAO i Montreal? Jag har inte sett ett pillekvitt i main stream media.