Taxes, taxes, taxes – all the rest is bullshit
(den nederländske historikern Rutger Bregman vid Världsekonomisk forum i Davos i januari 2019)
I morgon och på lördag, 13-14 september, träffas EUs finansministrar i Helsingfors för ett så kallat informellt möte då man bl.a. ska diskutera behovet av en reformering av EUs energiskattedirektiv. Diskussionen baseras på ett dokument som det finländska ordförandeskapet tagit fram.
För snart 30 år sedan föreslog EU-kommissionen att en enhetlig koldioxidskatt skulle införas inom unionen. Med ett enhetligt pris på utsläppen skulle man säkra att utsläppsbegränsningarna genomfördes där det var billigast, vilket skullle minimera de samlade omställningskostnaderna. Med lägre kostnader skulle klimatarbetet kunna drivas i högre tempo.
Försöket misslyckades. Få regeringar visade sig villiga att flytta beslut om nationella skattesatser från medlemsstats- till unionsnivån, med de begränsningar av den nationella handlingsfriheten detta skulle ha inneburit. När tanken på en enhetlig koldioxidskatt därmed hade blockerats, blev huvudspåret istället utsläppshandel.
Parallellt med att utsläppshandelsdirektivet 2003 antogs i sin första version, enades de dåvarande 15 medlemsstaterna om det energiskattedirektiv som fortfarande gäller. I direktivet anges miniminivåer för beskattningen av elektricitet och bränslen plus tillåtna och tvingande undantag från energibeskattning. (Bränslen som används för elproduktion får inte beskattas. Liknande förbud gäller för drivmedel inom internationellt flyg och sjöfart.)
Sedan 2003 har energiskattedirektivet inte ändrats. I takt med inflationen har minimiskattenivåerna därmed förlorat mycket av sin relevans. Behovet av att kunna använda energibeskattningen som ett styrmedel inom klimatpolitiken har samtidigt växt dramatiskt.
Kommissionen har därför flera gånger presenterat förslag till förändringar (bl.a. i syfte att generellt tillåta olika skattenivåer på förnybar och fossil energi), men försöken har alla misslyckats. Ytterst förklaras detta av att beslut inom EU i skattefrågor endast kan fattas av ministerrådet (= regeringarna), och att sådana beslut kräver koncensus, dvs. ett enda land kan blockera varje beslut.
I takt med att EUs klimatpolitik blivit alltmera ambitiös har dock kraven om en översyn av skattepolitiken blivit allt starkare. Idag ligger därför ett antal stekheta skattefrågor på bordet som beslutsfattarna får allt svårare att skjuta ifrån sig. Flera, men inte alla, har med energiskattedirektivet att göra:
Dieselturismen (”tank tourism”). Drivmedel kan köpas i ett land och förbrukas i ett annat. De låga miniminivåerna gör det möjligt för små, geografiskt välplacerade medlemsstater (=Luxemburg) att fungera som energiskatteparadis på drivmedelsområdet. När omgivande länder (bl.a. för att begränsa koldioxidutsläppen) har höjt sina drivmedelsskatter, har Luxemburg istället låst fast sina bensin- och dieselskatter nära de lägsta tillåtna miniminivåerna, vilket i sin tur lett till betydligt lägre pumppriser än i grannländerna. Prisskillnaden har orsakat en storskalig ”dieselturism”, som innebär att åkerier med internationell trafik systematiskt väljer att tanka sina bilar i Luxemburg. En lysande affär för lilleputtlandet: Dieselskatteintäkterna är 6-7 gånger högre per capita än i t.ex. Tyskland och Frankrike! Dieselturismen gör det svårare för omgivande länder att utnyttja dieselskatten som styrmedel och försvårar därmed EUs övergripande klimatpolitik.
Flyget och sjöfarten. Energiskattedirektivet tillåter inte medlemsstaterna att beskatta flyg- eller fartygsbränslen som används vid internationell trafik (=flygningar och fartygsrörelser mellan två stater).
Beträffande flyget är förbudet en gammal kvarleva från flygindustrins barndom. Skälet till att EU-länderna hittills inte lyckats komma runt förbudet är att det finns inskrivet i ett antal av de viktigaste s.k. flygserviceavtal EU-länderna var för sig eller gemensamt via EU under en lång tid slutit med resten av världen, t.ex. USA. Avtalen är en förutsättning för flygtrafiken mellan länderna.
Något förbud mot att beskatta bränsle som används för inrikesflyg finns inte. Två eller flera medlemsländer kan dessutom besluta om att ha ett gemensamt system för att beskatta det bränsle som används vid flygningar inom och mellan de berörda staterna. En handfull länder, bl.a. Sverige och Nederländerna, undersöker för närvarande förutsättningarna för en sådan lösning.
Beträffande sjöfarten är förbudet att beskatta bränsle för internationell trafik på liknande sätt en kvarleva med syfte att förhindra att bränsleskatter stör handeln. Ett viktigt tillkommande problem är att stora handelsfartyg har så stora tankar att de i nästan alla lägen kan välja att ”shoppa” sitt bränsle i den hamn på jorden där priset är lägst. Skatt på bunkerolja är därmed mycket osäker både som skattebas och som klimatpolitiskt styrmedel.
Carbon border tax. Efter reformeringen av utsläppshandelssystemet har priset på utsläppsrätter stigit från 5-10 till 25-30 euro per ton, vilket ökat risken för ”carbon leakage”, dvs. att industriproduktion (eller i varje fall investeringar i ny industriproduktion) – och därmed de utsläpp produktionen orsakar – flyttar utanför unionen. I de fall detta sker, mister unionen arbetstillfällen och inkomster utan att de globala utsläppen faller. Riskerna kommer rimligen att öka om de planer på att skärpa EUs klimatpolitik som diskuteras blir verklighet.
Medlemsstater med protektionistisk tradition, i första hand Frankrike, har länge argumenterat för att EU, för att undvika konflikten mellan klimatambitioner och sysselsättning/ekonomi, ska ta ut någon form av utsläppsbaserad importavgift på t.ex. stål och cement. Under reformeringen av utsläppshandeln ville Europaparlamentets miljöutskott att EU skulle tvinga den som importerar cement att lämna in utsläppsrätter motsvarande det s.k. riktmärke som styr nuvarande gratistilldelning av utsläppsrätter till cementfabrikerna inom EU (i gengäld skulle gratistilldelningen till dessa fabriker slopas).
Mera frihandelsvänliga regeringar och politiker har hittills stoppat alla förslag om ”carbon border tax”, men nu är frågan åter högaktuell. I de uppdragsbeskrivningar den nyvalda kommissionsordföranden Ursula von der Leyen lämnat till sina föreslagna respektive kommissionärer, nämns frågan om en ”Carbon border tax” i fyra! Huvudansvaret placeras hos handelskommissionären Phil Hogan: ”You should lead on the proposal of a Carbon Border Tax, working closely with the Executive Vice-President for the European Green Deal. This is a key tool to avoid carbon leakage and ensure that EU companies can compete on a level playing field. The Carbon Border Tax should be fully compliant with WTO rules.”
Till sist kommer frågan om att behålla eller slopa kravet om koncensusbeslut att dyka upp. Starka krafter vill att beslut om skatter ska kunna tas på ungefär samma sätt som för annan lagstiftning, dvs. genom någon form av kvalificerade majoritetsbeslut. Kommissionen presenterade i januari 2019 ett dokument som starkt argumenterar för en sådan förändring. Det finns många rationella argument för att ändra beslutsreglerna. Samtidigt skulle detta förändra relationen mellan medlemsstaterna och unionen på ett fundamentalt sätt. Det förutsätter ändringar av EU-fördraget. Sverige kommer inte att tillhöra de länder som driver på för en sådan nyordning.
Tillägg: Precis när jag hade lagt ut bloggen ovan kom Kommissionen ut med en mycket gedigen genomgång av energiskattedirektivets alla problem och brister, och med en övertygande argumentation om varför denna lagstiftning är i akut behov av uppdatering (”…the Directive is badly out of touch with the recent policy developments and priorities, particularly in the climate and environmental domains”). Analysen förtjänar att läsas inte bara av nördar…