Magnus Nilsson Produktion

Dags att sänka drivmedelsskatterna – för klimatets skull?

För att klara de nationella klimatmålen har den franska regeringen föreslagit att bensinskatten ska höjas med 2,9 eurocent (ca 30 öre) per liter, dieselskatten med 6,5 eurocent (70 öre) per liter.

Förslaget har mötts av enorma protester. Hundratusentals har demonstrerat runt om i landet. Så här långt två döda och hundratals skadade. Till helgen förbereds nya demonstrationer.

Den franska bensinskatten är just nu 0,69 €/l, dieselskatten 0,61 €/l (fast tung trafik över 7,5 ton betalar bara 0,39 €/l). Motsvarande nivåer i Sverige är 0,62 resp. 0,45 (innan reduktionsplikten infördes 1 juli var dock nivåerna ca 0,65 resp. 0,6 €/l, dvs. nästan precis som i Frankrike).

Det president Macron och hans regering just nu hudflängs för är precis det svenska regeringar ägnat sig åt i flera decennier – höja drivmedelsskatterna för att pressa ned fossilbränsleanvändningen och koldioxidutsläppen.

Den processen fortsätter. Härom veckan utförde den svenska övergångsregeringen det uppdrag svenska regeringar sedan 1990-talet haft från riksdagen att årligen justera energi- och koldioxidskatterna för inflationen. Syftet med de automatiska höjningarna är att förhindra att miljöbeskattningens styrkraft gröps ur av den allmänna prisutvecklingen.

Sedan 2016 höjs skatterna därutöver med ytterligare två procent för att skattenivåerna även ska hålla jämn takt med inkomstutvecklingen.

Så vid nyår stiger skatten på vanlig 95-oktanig bensin från 6,44 kr/l till 6,70 kr/l, för diesel från 4,53 kr/l till 4,72 kr/l. Nästan i klass med de franska höjningarna.

Beslutet har, gud ske lov (i varje fall inte ännu), lett till några motorvägsblockader, demonstrationer, våldsamheter och dödsfall.

Ingen behöver övertyga mig om miljöskatternas välsignelse. Jag lär rentav själv ha haft ett finger med i spelet när den svenska koldioxidskatten infördes 1991. Det var en väldigt bra och viktig reform.

Men är verkligen höjda drivmedelsskatter nödvändiga eller ens lämpliga när vi nu går från ett skede där vi försökt minska utsläppen till ett stadium där vi helt ska stoppa dem? Är det inte då kanske snarare läge att börja fundera på sänkta i stället för höjda drivmedelsskatter?

Klimatpolitikens syfte är ju inte att göra det dyrt att köra bil utan att minimera påverkan på klimatet, bland annat genom att pressa ned användningen av fossila bränslen så att den på sikt helt upphör.

Sedan i somras gäller den så kallade reduktionsplikten i Sverige. Den innebär att drivmedelsbolagen successivt måste minska andelen fossilt bränsle i sina pumpar. Just nu är kravet att högst 97,4 procent av energin i 95-oktanig bensin och högst 80,7 procent i diesel får vara fossil. Vid årsskiftet skärps reduktionsplikten för diesel en aning så att högst 80 procent av energin får vara fossil. 1 januari 2020 sänks den högsta tillåtna andelen fossilt för bägge drivmedlen. Energimyndigheten har regeringens uppdrag att senast 4 juni 2019 föreslå ytterligare skärpningar.

Skälet till att politiken ingriper med höga skatter eller med regleringar typ reduktionsplikten är att förnybara drivmedel är dyrare än fossila. När reduktionsplikten skärps och drivmedelsbolagen tvingas höja andelen förnybart kommer pumppriserna därför att stiga. Ju tuffare reduktionsplikten skruvas åt, desto dyrare kommer soppan att bli. Även utan skattehöjningar.

Med reduktionsplikten på plats blir det allt svårare att motivera höjda drivmedelsskatter med klimatargument. Om reduktionsplikten leder till drivmedelspriser på kanske 20 kronor litern eller högre – helt enkelt därför att produktionskostnaderna för förnybart är rejält mycket högre än för fossil bensin och diesel – hur mycket vinner klimatpolitiken på att därutöver pressa upp drivmedelspriserna ytterligare genom höjda skatter?

Ger inte en sådan politik snarare dem vatten på sin kvarn som brukar hävda att miljöargumenten bakom de höjda miljöskatterna är en bluff, att miljön bara fungerar som en ursäkt för att höja skatteuttaget?

En försmak av vad reduktionsplikten kan betyda för prisutvecklingen kan komma till sommaren, då en ändring av förordningen om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen träder i kraft. Ändringen gäller PFAD, en viktig råvara för produktion av HVO, dvs. den ”syntetiska”, förnybara diesel som gjort att andelen förnybart i svensk diesel på några år ökat dramatiskt.

Från 1 juli 2019 kommer PFAD inte längre att betraktas som en ”restprodukt” från palmoljeutvinning utan som en ”samprodukt” (begreppen är hämtade ut EUs förnybartdirektivet). Konsekvensen blir dels att de livscykelutsläpp drivmedelsbolagen måste redovisa för PFAD-HVO blir betydligt högre, dels att bolagen måste kunna ursprungsdeklarera PFAD-HVO, dvs. kunna redovisa bl.a. växthusgasutsläpp ändå från oljepalmsplantager, vilket man för närvarande helt enkelt inte klarar av i någon större utsträckning.

2017 beräknas 39 procent av all HVO som blandades i dieseln i Sverige ha varit framställd av PFAD. Att ersätta PFAD-HVO med annan förnybar diesel kommer inte att bli lätt. Ren palmolja är det mest näraliggande alternativet, men vem vill sälja eller köpa palmolje-HVO? Oavsett vilket alternativet blir, kommer förändringen bergsäkert att leda till att dieselpriset går upp – vilket säkert inte kommer att hälsas med jubel bland dieselbilsägare eller bland åkeriföretagen och deras kunder.

Parallellt kan den som vill bevittna hur synnerligen generösa stimulanser (i form av miljöbilspremier, fördelaktig förmånsbilsbeskattning etc.) regnar över de i första hand välbeställda storstadsbor som surfar på elbilsvågen – och som därmed gör sig okänsliga för de högre drivmedelspriserna, oavsett om de beror på reduktionsplikten eller på höjda drivmedelsskatter.

Kombinationen dyrare drivmedel och generösa elbilsförmåner (elcykelsbidrag ska vi inte tala om…) riskerar att ytterligare göda den frustration och vrede över den allmänna utvecklingen som länge frodats på landsbygden (och som också tycks vara en avgörande komponent bakom de franska protesterna).

Anständiga samhällen utmärks av en hög skattekvot. Dagens svenska på 43,3 procent är sannolikt snarast lägre än vad som är lämpligt. Vi behöver beskatta även vägtrafiken inte bara av miljöskäl utan också för att få fram resurser till skolor, vägar, sjukvård, barnbidrag, försvar etc. Därför måste bilisterna räkna med att även i fortsättningen bli beskattade, kanske i ännu högre grad än idag.

Men för klimatets skull gäller det nu att i första hand se till att reduktionsplikten skärps så mycket och så snabbt som möjligt (den måste justeras i andra avseenden också). För att sådana reformer ska kunna få acceptans och drivas igenom, krävs att de inte ger orimliga fördelnings- och regionalpolitiska effekter.

För att trafikens klimatutsläpp ska kunna minskas tillräckligt snabbt kan det därför, paradoxalt nog, krävas att drivmedelsskatterna sänks.

Sverige lovar minsta möjliga klimatinsats?

Hittills har klimatpolitiken i både Sverige, EU och internationellt nästan uteslutande handlat om hur vi ska minska utsläppen av växthusgaser. Den rapport FNs expertpanel IPCC presenterade förra månaden visar  dock övertydligt att det inte räcker med lägre utsläpp, eller ens med (som det står i Parisavtalet) ”balans mellan antropogena utsläpp av växthusgaser från källor och upptag av växthusgaser i sänkor under andra halvan av detta sekel” för att nå avtalets mål.

Ska vi klara målen om att begränsa temperaturökningen till 2 eller helst 1,5 grader måste atmosfärens halt av koldioxid och andra växthusgaser sjunka.

Ett sätt att åstadkomma ”negativa utsläpp” är att öka volymen levande eller död ved.

I somras började den nya LULUCF-förordningen (Land-Use, Land-Use Change and Forestry) gälla inom EU. I korthet innebär den att varje medlemsstat måste säkra att inlagringen av koldioxid i landskapet är större än det utflöde som orsakas när cellulosan (t.ex. avverkade eller självdöda träd (efter en kortare eller längre tid)) bryts ned eller eldas upp, eller när den kolhaltiga jorden på utdikade marker bryts ned.

Beträffande skogslandskapet bestäms miniminivån för inlagringen för varje land av en s.k. referensnivå, beräknad enligt ett komplicerat regelverk som anges i förordningen.

Förslag till referensnivå ska tas fram av medlemsstaterna och lämnas till Kommissionen före årsskiftet 2018/2019. De slutliga nivåerna för respektive land ska godkännas av Kommissionen. Separata referensnivåer ska tas fram för 2021-2025 resp. 2026-2030.

Var referensnivån hamnar är politiskt högexplosivt, särskilt i skogsländer som Sverige och Finland, eftersom nivån påverkar hur mycket virke som kan tas ur den skogen. Oavsett hur den sätts, innebär referensnivån ett slags avverkningstak. En låg referensnivå minskar kravet på kolinlagring vilket ökar utrymmet för avverkningar, en hög nivå kan innebära restriktioner för virkesuttaget.

I vårt land har Sveriges Lantbruksuniversitet, SLU, regeringens uppdrag att (i samråd med Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket) ta fram underlag för det förslag regeringen ska skicka till Kommissionen senast 31 december.

Beräkningsreglerna i förordningen ger visst tolkningsutrymme. I det material SLU lämnade till regeringen i slutet av september (tabell se nedan) föreslås en referensnivå på drygt -30 miljoner ton per år (minustecknet betyder nettoinlagring), dvs. långt under den inlagringsnivå på mellan 40 och 50 miljoner ton per år som gällt de senaste 25-30 åren, och även långt under den referensnivå på drygt -41 miljoner ton per år som gäller för Sverige enligt Kyotoprotokollet.

Förslaget från SLU siktar inte på att optimera skogens klimatnytta utan formulerar en referensnivå baserat på vad som händer om vi maximerar virkesuttaget. Av tabellen ovan framgår att man räknar med att virkesuttaget på den aktivt brukade skogsarealen ska vara så stort att denna areal fungerar som en källa till koldioxidutsläpp på ett par miljoner ton per år. I ett läge där vi måste jaga kolsänkor, öppnar således förslaget för en utveckling där det svenska bidraget till den globala klimatpolitiken devalveras med 15-20 miljoner ton per år. Det motsvarar samtliga utsläpp från den svenska vägtrafiken.

Enligt dokumentet är Skogsstyrelsen med på noterna medan Naturvårdsverket protesterar och vill ha en högre referensnivå som ”är mer i linje med den förväntade utvecklingen och bättre speglar intentionen med förordningen”.

Bakom förslaget om sänkta klimatambitioner ligger nog inte bara vetenskapliga överväganden utan också ett hårt tryck från skogsnäringen, som framställt LULUCF-reglerna som ett övergrepp mot den privata äganderätten eftersom de kan leda till att möjligheterna att avverka begränsas.

I den svenska debatten brukar det ju tas som ett axiom att det är bra för klimatet att bedriva ett intensivt skogsbruk med hög avverkning. I tidningen Land blev jag av detta skäl själv på ledarplats nyligen praktiskt taget idiotförklarad eftersom jag i ESO-rapporten ”Skydda lagom” hade konstaterat att den väntade koldioxidinlagringen i det som Skogsstyrelsen idag definierar som ”naturvårdsarealer” är så omfattande att den samhällsekonomiska kostnaden för att skydda områdena sannolikt är lika med noll.

Hur det egentligen ligger till – om det är bäst för klimatet att låta skogen stå eller att bruka den med sikte på högt virkesuttag – går det, enligt min uppfattning, inte att bestämt uttala sig om, åtminstone inte för närvarande. När branschföreningen Skogsindustrierna ska övertyga om att det är bättre med intensivt skogsbruk, brukar de referera till en artikel från 2014 i tidskriften Forests av en grupp forskare med Tomas Lundmark, professor i skogsskötsel vid SLU, som huvudförfattare.

Problemet med de slutsatser Lundmark m.fl. drar är att de är helt avhängiga av att man räknar hem mycket stor klimatnytta av en s.k. substitutionseffekt, som man hävdar kommer att uppträda under i princip evärderlig tid. Varje vedpinne som används i framtiden för att bygga hus eller producera värme eller el förutsätts således i kalkylerna innebära att användningen av stål och betong resp. fossila bränslen minskar, vilket i sin tur minskar utsläppen av koldioxid, år efter år.

Det där kanske stämmer på kort sikt och i ett konstruerat scenario där klimatpolitik inte existerar, men i verkligheten finns inom EU ett regelverk (direktivet om utsläppshandeln) som innebär att utgivningen av utsläppsrätter upphör 2057. Detta innebär att utsläpp av koldioxid från stålverk, cementfabriker och stora energianläggningar därefter i princip är förbjudna. Att beskriva det som en substitutionseffekt när man inte längre använder något som är förbjudet ter sig väldigt märkligt.

När artikeln skrevs var författarna sannolikt omedvetna om vad lagstiftningen om utsläppshandeln innebär (2014 var reglerna dessutom något svagare – utgivningen av utsläppsrätter skulle då stoppas först 2068), men artikeln snurrar fortfarande runt och utnyttjas i debatten – påhoppet i Land ska nog ses som ett eko från Lundmark et cons.

Ett annat konstaterande i artikeln, som är mindre kontroversiellt, är att det i varje fall på kort sikt är bättre att hålla nere avverkningarna än att driva ett intensivt skogsbruk. Denna slutsats talar rimligen talar för att det av klimatskäl i varje fall på kort sikt kan finnas skäl att vara försiktig med att avverka.

Bland annat mot denna bakgrund är det gåtfullt varför SLU i sin rapportering till regeringen väljer att förorda en referensnivå som öppnar för precis denna från klimatsynpunkt negativa utveckling.

Att den föreslagna, låga referensnivån öppnar för ett från klimatsynpunkt orimligt högt virkesuttag är dock nog vare sig det mest sannolika eller värsta bekymret.

Mera realistiskt är att vissa av våra politiska partier kan komma att betrakta den föreslagna, extremt låga referensnivån som ett sätt att lite mera bekvämt klara de ambitiösa målen i det klimatpolitiska ramverket än att tvingas minska utsläppen. För att t.ex. klara 2030-målet om 63 procent lägre utsläpp utanför utsläppshandeln än 1990, tillåter ramverket att den ansvariga regeringen fyller ut med 3-4 miljoner ton ”kompletterande åtgärder” – varför inte utnyttja den överprestation under LULUCF-förordningen på 15-20 miljoner ton per år som den låga referensnivån lär komma att leverera? Istället för att tvingas sätta in impopulära utsläppsbegränsningar?

Om när det gäller målet att till 2045 ”inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp” – rimligen lockar det att kunna ersätta utsläppsbegränsningar (utöver de 85 procent relativt 1990 som ramverket kräver) med ”överprestationer” när det gäller koldioxidinlagring i skogen som uppstått tack vare den låga referensnivån? Och sedan gå vidare och hävda att Sverige är först med negativa utsläpp (tack vare den låga referensnivån)?

Efterfrågan på utsläppsminskningskrediter från aktörer på annat håll, t.ex. den internationella luftfarten eller mindre klimatambitiösa länder, kommer dessutom sannolikt att växa rejält framöver. Många (inte minst flygindustrin) kommer att vara beredda att betala bra för svenska ”skogsklimatkrediter” istället för att minska sina utsläpp.

När vi senast hade en Alliansregering, tog den genast chansen att sälja outnyttjade utsläppsrätter för att dra in några tiotals miljoner till statskassan istället för att minska utsläppsutrymmet. Vad säger att framtida, svenska regeringar inte agerar på samma sätt? Med SLUs förslag kan stora överskott av utsläppskrediter skapas utan att svenska regeringar behöver lyfta ett finger.

Det mest bekymmersamma med SLUs förslag är dock att det öppnar för mycket värre siffertrixande bland andra EU-medlemmar, ett siffertrixande som kan reducera den europeiska klimatpolitiken till ett spel för galleriet. I en märklig, självrannsakande formulering varnar SLU i rapporten för konsekvenserna om alla EU-länder använder samma kreativa bokföring som universitet själv rekommenderar för svenskt vidkommande:

”Om alla länder inom EU för perioden 2021 – 2030 skulle sätta referensnivån till högsta hållbara avverkningsnivå skulle det skapas en betydande mängd krediter inom EU som inte beror på verkliga åtgärder i skogsbruket, s.k. hetluft vilket skulle kunna minska klimatambitionen inom EU.”

Vilka svenska partier och vilken regering vill medverka till detta?