EUs ”hårda” klimatpolitik i stöpsleven – en lägesrapport
Praktiskt taget allt som har med EUs klimatpolitik är just nu uppe för förhandling, det gäller såväl de övergripande ramarna för utsläppen (”den hårda klimatpolitiken”) som diverse mera begränsade förslag om förnybar energi, energieffektiva hus etc. (”den mjuka klimatpolitiken”), men dessutom ett helt nytt och mera sammanhållet system för att övervaka hur politiken fungerar.
Den ”hårda” klimatpolitiken
Det som ytterst avgör hur stora utsläppen blir är ”den hårda klimatpolitiken”: direktivet om utsläppshandel och det så kallade ansvarsfördelningsbeslutet (Effort Sharing Decision, ESD), som i ton koldioxid anger hur stora utsläppen får bli. Den ”mjuka” politiken underlättar men garanterar inte på samma sätt att utsläppen minskar: direktivet om förnybar energi, förordningen om bilar och CO2, energieffektiviseringsdirektivet plus ytterligare en massa detaljregleringar.
Den ”hårda” klimatpolitiken är ännu inte heltäckande. Inom två viktiga områden – sjöfarten och den så kallade LULUCF-sektorn (koldioxidflödena i landskapet) – finns inga EU-regler som begränsar utsläppen:
- – ETS-direktivet omfattar tung industri och energianläggningar. Direktivet styr hur många utsläppsrätter Kommissionen ska utfärda, vilket avgör hur stora de totala framtida utsläppen från de berörda verksamheterna kan bli. Direktivet omfattar även luftfarten, men för flyget finns enbart ett årligt tak. ETS-reglerna gäller tills vidare, dvs. utan bortre tidsgräns.
- – Ansvarsfördelningsbeslutet, ESD, sätter nationella ramar för utsläppen utanför utsläppshandeln (transporter, småskalig uppvärmning, metan och lustgas från jordbruket), men nuvarande regler gäller enbart 2013-2020.
- – För utsläpp/upptag av koldioxid i landskapet (LULUCF = Land-Use, Land-Use Change and Forestry) finns inga regler, men sedan 2013 är medlemsstaterna skyldiga att mäta och rapportera utsläpp och inlagring.
- – Inte heller för sjöfart finns ännu några lagstadgade utsläppsgränser. En skyldighet att mäta och rapportera träder i kraft 2018.
På alla dessa områden pågår olika förhandlingsprocesser, baserade på förslag från Kommissionen, som kommer att ändra spelreglerna, i de flesta fall från och med 2021. I bästa fall kommer processen att leda till att den ”hårda” klimatpolitiken kommer att omfatta alla utsläpp.
Översyn av direktivet om utsläppshandeln
Längst har processen nått beträffande ETS (Emission Trading Scheme). Både Europaparlamentet och Ministerrådet antog sina positioner under februari, och sedan början av april pågår förhandlingar (”trialogen”) om en kompromiss mellan dessa bägge organ och Kommissionen. I grova drag innebär positionerna från alla tre aktörerna att den årliga utgivningen av nya utsläppsrätter ska minskas så att den 2030 kommer att vara 43 procent lägre än utsläppen från de berörda verksamheterna var 2005. Parlamentet kräver att även sjöfarten ska inkluderas.
Delvis parallellt pågår en särskild process kring flyget. 2013-2016 har enbart flygningar mellan flygplatser inom EU (eller snarare EES, dvs. EU plus Island, Lichtenstein och Norge) omfattats, men enligt det gällande direktivet ska från 1 januari 2017 allt flyg till/från flygplatser inom unionen inkluderas, dvs. även flyg mellan unionen och länder utanför unionen.
I februari i år presenterade Kommissionen ett förslag som innebär att denna utvidgning retroaktivt stoppas. Bakgrunden är att det i oktober 2016, inom ramen för FN-organet ICAO, slöts ett globalt avtal (CORSIA) om utsläppskompensation för flygets tillväxt efter 2020. Kommissionens förslag hanteras formellt i en separat process, vid sidan av ETS-trialogen, men dessa bägge processer måste rimligen på något sätt länkas samman. Jag har skrivit om läget i en tidigare blogg.
Som reaktion på Kommissionens förslag presenterade den ansvariga rapportören i Europaparlamentets miljöutskott (ENVI), den brittiska Tory-ledamoten Julie Girling, den 8 maj ett antal ändringsförslag som i huvudsak är mer eller mindre identiska med dem som parlamentet ställde sig bakom redan när man tog ställning inför trialogen. Det innebär bland annat krav att från 2021 minska utfärdandet av de speciella luftfartsutsläppsrätterna (EUAA) i samma takt som utgivningen av utsläppsrätter för industri- och energianläggningar (EUA) årligen minskar, plus att andelen EUAA som delas ut gratis till flygbolagen sänks från 85 till 50 procent. I motsats till Kommissionen vill Girling hålla öppet för att, om CORSIA visar sig inte fungera, EU åter utvidgar systemet så att det inkluderar alla flygningar till eller från flygplatser inom EU. ENVI väntas rösta om Girlings förslag 11 juli, parlamentet in plenum 14 september.
När hela denna process är klar kommer de regler som ska gälla utsläppshandeln från och med 2020 att vara beslutade.
Från ESD till ESR
Översynen av regelverket för utsläpp utanför utsläppshandeln ligger lite senare. Kommissionens förslag innebär att den nuvarande lagstiftningen – ansvarsfördelningsbeslutet (ESD) – inte ska uppdateras, utan istället ersättas av en formellt helt ny lagstiftning, ansvarsfördelningsförordningen (ESR) (som dock är förvillande lik ESD). En finess med denna manöver är att man därmed gör sig av med den känsliga frågan vad som ska ske med det rätt stora utsläppsutrymme under ESD (1,6-1,8 miljarder ton CO2 – motsvarar nästan ett års utsläpp från den handlade sektorn) som inte kommer att utnyttjas före utgången av 2020 (i nästan alla länder blir utsläppen lägre än lagstiftningen tillåter). Genom att låta ESD ”dö” istället för att uppdatera beslutet, elimineras i ett slag detta utsläppsutrymme (poff!) och EUs klimatpolitik skärps på ett väldigt elegant sätt.
Förslaget till ESR innebär att utsläppen utanför utsläppshandeln 2030 ska vara 30 procent lägre än 2005. Minskningsbetinget för enskilda medlemsländer varierar mellan 0 och 40 procent, där Sverige och Luxemburg är de enda som tilldelats den högsta nivån. Att utsläppen minskat snabbare än man anade när ESD beslutades 2008 innebär samtidigt att många medlemsstater i realiteten får rätt att till 2030 öka sina utsläpp jämfört med nuläget – trots att alla länder (utom Bulgarien) på pappret måste minska!
Till ESR-förslaget vill Kommissionen koppla ett nytt LULUCF-direktiv, och ge medlemsländerna vissa möjligheter att kompensera alltför stora ESR-utsläpp från t.ex. transporterna med ökad inlagring av kol i landskapet (läs mera om det synnerligen intrikata spelet kring denna lagstiftning i en tidigare blogg).
Vissa länder (bl.a. Sverige) föreslås dessutom få rätt att, genom att ”växla” en del av de utsläppsrätter som är tänkta att auktioneras ut inom ETS 2021-2030 till enheter under ESR, utöka sitt tillåtna utsläppsutrymme under ESR. Detta utökade utrymme kan landet utnyttja för högre egna ESR-utsläpp, sälja till något annat land, eller annullera (enligt nuvarande lagstiftning är länderna skyldiga att auktionera hela sitt utrymme under ETS, men kan däremot på egen hand annullera outnyttjat utsläppsutrymme under ESD).
ESR-rapportör i ENVI är den nederländske socialliberalen Gerben-Jan Gerbrandy från partiet D66, en av utskottets normalt mera pådrivande medlemmar. I sitt förslag till rapport (= förslag till parlamentets ståndpunkt) föreslår han bl.a.:
- – En teknisk justering av hur målet om 30 procent lägre utsläpp 2005-2030 ska nås, som innebär att utsläppsutrymmet 2021-2030 minskas med två procent (450-500 miljoner ton CO2) jämfört med Kommissionens förslag.
- – Mindre utrymme att utnyttja LULUCF-åtgärder.
- – Att en del av utsläppsutrymmet inte ska tilldelas länderna gratis utan säljas på auktion.
- – Att länder som släpper ut mera än tillåtet ska betala en straffavgift på 100 €/ton.
Av de ändringsförslag övriga partigrupper presenterat kan man dra slutsatsen att Gerbrandy får stöd av den socialdemokratiska gruppen (S&D). ”Skuggrapportören” från den konservativa grupp (ECR) där bl.a. brittiska Tories ingår vill utvidga möjligheterna både att växla in vanliga utsläppsrätter och att utnyttja LULUCF-åtgärder. Den kristdemokratiska gruppen EPP (där M och KD ingår) vill via en liten teknisk justering minska kravet om utsläppsminskningar en aning och dessutom ge större utrymme för LULUCF-åtgärder. De grönas ”skuggrapportör” vill tvärtom skärpa utsläppsminskningskravet till 2030 från 30 till 45 procent, men dessutom att enbart bioenergi från avfall och rester ska anses ge noll-utsläpp (medan koldioxidutsläpp från vedeldning eller från biodrivmedel gjorda av t.ex. jordbruksgrödor eller ved ska jämställas med utsläpp från fossila bränslen). Vänstergruppen GUE/NGL vill i första hand begränsa möjligheterna att ersätta utsläppsminskningar med LULUCF-åtgärder och annullering av EUA.
Av de svenska ENVI-ledamöterna har Jytte Guteland (S) lagt ett par egna förslag (=utöver de gemensamma förslagen inom den socialdemokratiska gruppen) som radikalt skulle begränsa ländernas möjligheter att spara ESR-enheter avsedda för ett visst år för användning senare (”banking”), en åtgärd som skulle skärpa minskningskravet 2005-2030 utöver Kommissionens förslag om 30 procent. Guteland vill också halvera den totala möjliga ”inväxlingen” av utsläppsrätter från 100 till 50 miljoner EUA.
Christofer Fjellner (M) driver i princip rakt motsatta ståndpunkter och har lagt egna förslag som ger länder som ”överpresterar” möjlighet att spara ESR-enheter bortom 2030 (vilket Kommissionen inte vill). Fjellner vill också ge större möjligheter för länderna att ersätta utsläppsminskningar med inväxling av EUA och/eller användning av LULUCF-enheter än Kommissionen föreslår.
ENVI kommer att rösta om ändringsförslagen den 30 maj. Röstningen in plenum i parlamentet väntas nån gång under juli.
Förhandlingarna i ministerrådet mellan EUs regeringar om ESR har fortfarande inte kommit särskilt långt. Stora spänningar finns mellan de länder som redan nu har problem med att klara kraven i ESD – dessa länder vill ha stora möjligheter ersätta utsläppsminskningar från t.ex. trafiken eller jordbruket med inväxlade utsläppsrätter eller LULUCF-enheter. Knepigast ligger nog Irland till med stora utsläpp av metan (CH4) och lustgas (NO2) (från får och nötkreatur), och dessutom en växande vägtrafik. Bl.a. Finland efterlyser mera generösa möjligheter att ersätta utsläppsminskningar med koldioxidinlagring i landskapet (LULUCF), vilket delvis förklarar deras kamp för en urvattnad LULUCF-lagstiftning.
Den svenska regeringen samarbetar i första hand med Danmark och Belgien med huvudinriktning att begränsa möjligheterna att utnyttja de s.k. flexibiliteterna (inväxling av utsläppsrätter från ETS och ”LULUCF-enheter”). Miljöministrarna möts nästa gång 19 juni och teoretiskt skulle de då kunna enas om sitt inspel inför förhandlingarna med parlamentet och kommissionen, men troligare är att ett sådant beslut tas först i oktober.